SCOT : l’urbanisation de l’espace proche du rivage peut être sérieusement précisé !

Conseil d’État

N° 419861   
Mentionné dans les tables du recueil Lebon
6ème – 5ème chambres réunies
Mme Coralie Albumazard, rapporteur
M. Louis Dutheillet de Lamothe, rapporteur public
SCP POTIER DE LA VARDE, BUK LAMENT, ROBILLOT ; SCP THOUVENIN, COUDRAY, GREVY ; SCP ROCHETEAU, UZAN-SARANO ; SCP FOUSSARD, FROGER, avocats

lecture du mercredi 11 mars 2020

Vu les procédures suivantes :

Par trois demandes distinctes, M. D… B…, la Confédération Environnement Méditerranée et M. E… C… et Mme F… A… ont demandé au tribunal administratif de Toulon d’annuler pour excès de pouvoir l’arrêté du 18 mars 2015 par lequel le maire de La Seyne-sur-Mer a délivré à la SAS Corniche du Bois Sacré un permis de construire pour un projet de 352 logements sur un terrain situé 617 corniche Philippe Giovannini sur le territoire de cette commune. Le Comité de défense des intérêts locaux de Balaguier, Le Manteau, L’Eguillette est intervenu volontairement au soutien de la requête de M. C… et Mme A…. Par un jugement n° 1501248, 1503126, 1503196 du 13 février 2018, le tribunal administratif a annulé la décision attaquée en ce qu’elle ne prévoit aucune prescription relative aux mesures de contrôle sanitaire du projet et l’engagement à vérifier régulièrement, en phase d’exploitation, la qualité de l’eau potable et l’étanchéité des canalisations et a rejeté le surplus des requêtes.

1° Sous le numéro 419861, par un pourvoi sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés les 16 avril et 17 juillet 2018 et le 27 novembre 2019 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, la Confédération Environnement Méditerranée demande au Conseil d’Etat :

1°) d’annuler les articles 3 et 4 de ce jugement ;

2°) réglant l’affaire au fond, de faire droit à sa requête ;

3°) de mettre à la charge de la commune de La Seyne-sur-Mer la somme de 4 200 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

2° Sous le numéro 419862, par un pourvoi sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés les 16 avril et 17 juillet 2018 et le 27 novembre 2019 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, le Comité de défense des intérêts locaux de Balaguier, Le Manteau, L’Eguillette demande au Conseil d’Etat :

1°) d’annuler les articles 3 et 4 du même jugement ;

2°) réglant l’affaire au fond, de faire droit aux conclusions de son intervention ;

3°) de mettre à la charge de la commune de La Seyne-sur-Mer la somme de 4 200 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

…………………………………………………………………………

Vu les autres pièces des dossiers ;

Vu :
– la Constitution, notamment la Charte de l’environnement ;
– le code de l’environnement ;
– le code de l’urbanisme ;
– le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

– le rapport de Mme Coralie Albumazard, maître des requêtes en service extraordinaire,

– les conclusions de M. Louis Dutheillet de Lamothe, rapporteur public ;

La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Potier de la Varde, Buk Lament, Robillot, avocat de la Confédération Environnement Méditerranée et autre, à la SCP Thouvenin, Coudray, Grevy, avocat de la commune de La Seyne-sur-Mer, à la SCP Foussard, Froger, avocat de la SAS Corniche du Bois Sacré, et à la SCP Rocheteau, Uzan-Sarano, avocat de M. B… ;

Vu la note en délibéré, enregistrée le 19 février 2020, présentée par la commune de La Seyne-sur-Mer ;

Considérant ce qui suit :

1. Il ressort des pièces des dossiers soumis aux juges du fond que, par un arrêté du 18 mars 2015, le maire de La Seyne-sur-Mer a délivré à la SAS Corniche du Bois Sacré un permis de construire en vue de la réalisation d’un ensemble immobilier de 352 logements et de locaux d’activité sur un terrain situé 617, corniche Philippe Giovannini, sur le territoire de cette commune. Par trois demandes distinctes, M. B…, la Confédération Environnement Méditerranée (CEM) ainsi que M. C… et Mme A… ont demandé au tribunal administratif de Toulon d’annuler pour excès de pouvoir cet arrêté, le Comité de défense des intérêts locaux de Balaguier, Le Manteau, L’Eguillette (CIL BME) étant intervenu volontairement au soutien de la demande formée par M. C… et Mme A…. Par le jugement attaqué, le tribunal administratif, après avoir joint les demandes et admis l’intervention du CIL BME, a annulé l’arrêté attaqué en tant seulement qu’il ne prévoyait aucune prescription relative aux mesures de contrôle sanitaire du projet ni d’engagement à vérifier régulièrement, en phase d’exploitation, la qualité de l’eau potable et l’étanchéité des canalisations et a rejeté le surplus des conclusions des requêtes. Par deux pourvois qu’il y a lieu de joindre pour statuer par une seule décision, la CEM et le CIL BME demandent au Conseil d’Etat d’annuler ce jugement en tant qu’il rejette le surplus de leurs conclusions.

Sur la recevabilité du pourvoi n° 419862 :

2. La personne qui est intervenue devant la cour administrative d’appel ou, le cas échéant, devant le tribunal administratif statuant en premier et dernier ressort, que son intervention ait été admise ou non, ou qui a fait appel du jugement ayant refusé d’admettre son intervention, a qualité pour se pourvoir en cassation contre l’arrêt ou le jugement rendu contre les conclusions de son intervention. Dans le cas où elle aurait eu qualité, à défaut d’intervention de sa part, pour former tierce opposition, elle peut contester tant la régularité que le bien-fondé de l’arrêt ou, le cas échéant, du jugement rendu en premier et dernier ressort attaqué. Dans le cas contraire, elle n’est recevable à invoquer que des moyens portant sur la régularité de l’arrêt ou du jugement attaqué relatifs à la recevabilité de son intervention ou à la prise en compte des moyens qu’elle comporte, tout autre moyen devant être écarté par le juge de cassation dans le cadre de son office.

3. Aux termes de l’article R. 832-1 du code de justice administrative :  » Toute personne peut former tierce opposition à une décision juridictionnelle qui préjudicie à ses droits, dès lors que ni elle ni ceux qu’elle représente n’ont été présents ou régulièrement appelés dans l’instance ayant abouti à cette décision « . Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que les statuts de l’association CIL BME lui donnent notamment pour objet social  » la défense des intérêts des habitants des quartiers [Balaguier, La Seyne-sur-Mer, (…)], dont notamment la sécurité, protection du site, défense contre l’implantation de toute industrie entre le fort de Balaguier et le fort de l’Eyguillette, défense au projet de comblement d’une partie de la baie de Balaguier, défense contre la pollution, amélioration de l’entretien des routes, trottoirs et parapets du bord de mer (…) « . Il s’ensuit que, conformément aux principes précédemment rappelés, l’association CIL BME, qui ne justifie pas d’une atteinte portée à ses droits, n’est recevable à invoquer devant le juge de cassation que des moyens portant sur la régularité du jugement attaqué relatifs à la recevabilité de son intervention ou à la prise en compte des moyens qu’elle comporte.

4. Le pourvoi de l’association CIL BME ne comporte cependant que des moyens portant sur le bien-fondé du jugement qu’elle attaque. Par suite, il n’est pas recevable.

Sur le pourvoi n° 419861 :

En ce qui concerne l’intervention de l’association CIL BME :

5. L’association CIL BME demande, dans le cas où son pourvoi n° 419862 serait jugé irrecevable, qu’il soit requalifié en intervention volontaire au soutien du pourvoi n° 419861 introduit par l’association CEM contre le même jugement. Elle justifie, eu égard à son objet statutaire rappelé ci-dessus, d’un intérêt suffisant à l’annulation de ce jugement. Dès lors, il y a lieu d’admettre son intervention.

En ce qui concerne les moyens de cassation dirigés contre les motifs du jugement écartant les moyens d’annulation soulevés par les autres demandeurs devant le tribunal administratif :

6. Est nouveau en cassation et, à ce titre, inopérant le moyen qui critique les motifs de la décision juridictionnelle attaquée écartant un moyen soulevé dans l’une des requêtes qui ont été jointes mais que l’auteur du pourvoi en cassation n’avait pas soulevé ni repris à son compte devant le juge du fond.

7. Il ressort des pièces des dossiers soumis aux juges du fond que les moyens tirés de la méconnaissance des dispositions du III de l’article L. 146-4 du code de l’urbanisme relatives aux conditions de construction dans la  » bande des cent mètres « , de celles des articles L. 146-6 et R. 146-1 de ce même code, relatives à la préservation des espaces remarquables et au classement d’espaces boisés, de celles de l’article R. 423-50 du code, relatives à la consultation préalable des personnes publiques, services ou commissions intéressés par le projet, de celles de l’article R. 122-2 du code de l’environnement, relatives à l’étude d’impact, de celles des articles L. 123-1 et R. 123-19 du même code, relatives au déroulement de l’enquête publique, de celles de l’arrêté préfectoral du 17 octobre 2007 instaurant une servitude d’utilité publique sur le site du Bois sacré et de celles de l’article UB 11 du règlement du plan local d’urbanisme de la commune ont été soulevés devant le tribunal administratif par les autres requérants et intervenants et non par l’association CEM. Dès lors, ils sont inopérants. Il en est de même, par voie de conséquence, des mêmes moyens soulevés par l’association CIL BME dans son intervention au soutien du pourvoi formé par l’association CEM.

En ce qui concerne les autres moyens :

8. En premier lieu, aux termes du I de l’article L. 146-4 du code de l’urbanisme, alors applicable, dont les dispositions ont été reprises à l’article L. 121-8 de ce même code :  » I. – L’extension de l’urbanisation doit se réaliser soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l’environnement. (…) « . Pour écarter le moyen tiré de la méconnaissance de ces dispositions, le tribunal administratif a notamment relevé, au terme d’une appréciation souveraine, la présence d’immeubles collectifs, de bâtiments pavillonnaires de faible densité et d’installations industrielles sur trois des quatre côtés du terrain d’assiette du projet litigieux. En se fondant sur ces éléments pour juger que ce terrain d’assiette était situé en continuité d’un espace déjà urbanisé de l’agglomération de La Seyne-sur-Mer, le tribunal administratif n’a pas dénaturé les pièces des dossiers qui lui étaient soumis.

9. En deuxième lieu, aux termes du II de l’article L. 146-4 du code de l’urbanisme, aujourd’hui repris en substance à l’article L. 121-13 de ce code :  » L’extension limitée de l’urbanisation des espaces proches du rivage ou des rives des plans d’eau intérieurs désignés à l’article 2 de la loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 précitée doit être justifiée et motivée, dans le plan local d’urbanisme, selon des critères liés à la configuration des lieux ou à l’accueil d’activités économiques exigeant la proximité immédiate de l’eau. / Toutefois, ces critères ne sont pas applicables lorsque l’urbanisation est conforme aux dispositions d’un schéma de cohérence territoriale ou d’un schéma d’aménagement régional ou compatible avec celles d’un schéma de mise en valeur de la mer (…) « . En vertu du I de l’article L. 111-1-1 du même code, aujourd’hui repris en substance à l’article L. 131-1, les schémas de cohérence territoriale doivent être compatibles, notamment, avec les dispositions particulières aux zones de montagne et au littoral prévues par les articles L. 145-1 à L. 146-9.

10. Il résulte de ces dispositions qu’une opération conduisant à étendre l’urbanisation d’un espace proche du rivage ne peut être légalement autorisée que si elle est, d’une part, de caractère limité, et, d’autre part, justifiée et motivée dans le plan local d’urbanisme selon les critères qu’elles énumèrent. Cependant, lorsqu’un schéma de cohérence territoriale ou un des autres schémas mentionnés par les dispositions du II de l’article L. 146-4 du code de l’urbanisme comporte des dispositions suffisamment précises et compatibles avec ces dispositions législatives qui précisent les conditions de l’extension de l’urbanisation dans l’espace proche du rivage dans lequel l’opération est envisagée, le caractère limité de l’urbanisation qui résulte de cette opération s’apprécie en tenant compte de ces dispositions du schéma concerné.

11. Le schéma de cohérence territoriale (SCOT) Provence Méditerranée, dans sa version applicable au litige, dispose que :  » Dans les espaces proches du rivage, la notion d’extension limitée est appréciée à l’échelle du SCOT. Ainsi, à travers trois catégories d’espaces, le SCOT définit l’intensité de l’urbanisation des espaces proches du rivage : / Les espaces littoraux à forts enjeux et stratégiques où les opérations d’urbanisme peuvent se faire par renouvellement ou par extension de manière significative par rapport aux caractéristiques du bâti existant environnant : (…) le site de Bois sacré à La Seyne (…) « . Ce document d’urbanisme définit et répertorie par ailleurs les  » espaces littoraux sensibles (du fait de leur localisation en bord de mer, leur qualité architecturale et / ou paysagère) où les opérations d’urbanisme doivent être plus particulièrement limitées et intégrées « . Il identifie enfin les  » espaces littoraux neutres (sans enjeu particulier de développement et sans qualité patrimoniale ou paysagère spécifique) « , où le critère de l’extension limitée ne fait pas l’objet de précision.

12. Le tribunal administratif a pu, sans erreur de droit ni contradiction de motifs, juger que, eu égard à sa distance par rapport à la côte, à sa covisibilité avec la mer et à l’absence d’urbanisation le séparant de la côte, le terrain d’assiette du projet litigieux devait être regardé comme un espace proche du rivage au sens du II de l’article L. 146-4 du code de l’urbanisme précité.

13. Par ailleurs, après avoir relevé, par des motifs non contestés en cassation, que, selon les dispositions du SCOT Provence Méditerranée alors en vigueur, une extension de l’urbanisation pouvait être réalisée dans la zone du  » Bois sacré « , terrain d’assiette du projet,  » de manière significative par rapport aux caractéristiques du bâti existant « , le tribunal administratif a pu écarter, sans dénaturer les pièces des dossiers qui lui étaient soumis, le moyen tiré de ce que la décision attaquée méconnaîtrait la règle de l’extension limitée de l’urbanisation des espaces proches du rivage eu égard aux caractéristiques du projet litigieux qui lui était soumis, qui tend à la réalisation, sur environ six hectares, d’un ensemble immobilier comprenant sept bâtiments d’habitation collectifs destinés à accueillir 344 logements, huit villas et des locaux d’activité, pour une surface de plancher créée de 23 781,22 m2, ainsi qu’aux caractéristiques du bâti environnant.

14. En troisième lieu, si la requérante reproche au tribunal administratif d’avoir dénaturé ses écritures et entaché son jugement d’une insuffisance de motivation en écartant le moyen tiré de la méconnaissance de l’article L. 146-2 du code de l’urbanisme alors en vigueur, aujourd’hui repris à l’article L. 121-22 de ce code, qui prévoit que  » les schémas de cohérence territoriale et les plans locaux d’urbanisme doivent prévoir des espaces naturels présentant le caractère d’une coupure d’urbanisation « , au motif que ce moyen n’était pas assorti de précisions suffisantes permettant d’en apprécier le bien-fondé, il ressort des pièces des dossiers soumis aux juges du fond que la requérante s’est bornée, dans ses écritures, à invoquer la méconnaissance de ces dispositions par le SCOT et le plan local d’urbanisme (PLU), au soutien d’un moyen tiré de la méconnaissance par ces documents des dispositions applicables au littoral. Par suite, c’est sans entacher son jugement de dénaturation ni d’insuffisance de motivation que le tribunal administratif, qui n’était pas tenu de pallier l’insuffisance de l’argumentation dont il était saisi en prenant en compte des éléments plus étayés invoqués par ailleurs par d’autres requérants ou intervenants devant lui au soutien des autres requêtes, a pu écarter le moyen qui lui était soumis pour les motifs précités.

15. En quatrième lieu, l’article L. 110-1 du code de l’environnement définit le principe de précaution, consacré à l’article 5 de la Charte de l’environnement, comme le principe  » selon lequel l’absence de certitudes, compte tenu des connaissances scientifiques et techniques du moment, ne doit pas retarder l’adoption de mesures effectives et proportionnées visant à prévenir un risque de dommages graves et irréversibles à l’environnement à un coût économiquement acceptable « . S’il appartient à l’autorité administrative compétente de prendre en compte ce principe lorsqu’elle se prononce sur l’octroi d’une autorisation délivrée en application de la législation sur l’urbanisme, ces dispositions ne permettent pas, indépendamment des procédures d’évaluation des risques et des mesures provisoires et proportionnées susceptibles, le cas échéant, d’être mises en oeuvre par les autres autorités publiques dans leur domaine de compétence, de refuser légalement la délivrance d’une autorisation d’urbanisme en l’absence d’éléments circonstanciés faisant apparaître, en l’état des connaissances scientifiques, des risques, même incertains, de nature à justifier un tel refus.

16. Par le jugement attaqué, le tribunal administratif a relevé que le site litigieux, siège d’une activité de stockage d’hydrocarbures jusqu’en 1988, avait fait l’objet d’investigations et d’analyses qui avaient permis d’apprécier le niveau de la pollution des sols et d’évaluer correctement et précisément les risques sanitaires afférents. Contrairement à ce qui est soutenu, il n’a ainsi pas omis de rechercher si les risques identifiés étaient de nature à justifier l’application du principe de précaution. Par suite, les moyens d’erreur de droit et de dénaturation des pièces du dossier sur ce point doivent être écartés.

17. Il résulte de tout ce qui précède que l’association CEM n’est pas fondée à demander l’annulation du jugement du tribunal administratif qu’elle attaque.

Sur les conclusions présentées au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

18. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’une somme soit mise à ce titre à la charge de la commune de La Seyne-sur-Mer qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante. Il y a lieu, en revanche, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de l’association CEM la somme globale de 3 000 euros à verser à la commune de La Seyne-sur-Mer et à la SAS Corniche du Bois sacré au titre de ces mêmes dispositions.

D E C I D E :
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Article 1er : Le pourvoi n° 419862 est rejeté.
Article 2 : L’intervention de l’association CIL BME au soutien du pourvoi de l’association CEM est admise.
Article 3 : Le pourvoi de l’association CEM est rejeté.
Article 4 : L’association CEM versera à la commune de La Seyne-sur-Mer et à la SAS Corniche de Bois sacré une somme globale de 3 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 5 : La présente décision sera notifiée à l’association Confédération Environnement Méditerranée, à l’association Comité de défense des intérêts locaux de Balaguier, Le Manteau, L’Eguillette, à la commune de la Seyne-sur-Mer, à la SAS Corniche du Bois sacré et à M. D… B….
Copie en sera adressée à M. E… C… et à Mme F… A….