Plan Local d’Urbanisme : approbation par délibération et annulation de la délibération pour insuffisance d’information des conseillers !

Conseil d’État 

N° 350380    
Mentionné dans les tables du recueil Lebon
1ère et 6ème sous-sections réunies
M. Rémi Decout-Paolini, rapporteur
M. Alexandre Lallet, rapporteur public
SCP TIFFREAU, CORLAY, MARLANGE ; SCP ODENT, POULET ; SCP PIWNICA, MOLINIE, avocats

lecture du mercredi 17 juillet 2013

Vu 1°, sous le n° 350380, le pourvoi sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 27 juin et 27 septembre 2011 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, présentés pour la société française du radiotéléphone – SFR, dont le siège est 42, avenue de Friedland à Paris (75008), représentée par son président-directeur général ; la société requérante demande au Conseil d’Etat :

1°) d’annuler l’arrêt nos 10BX00882 et 10BX00913 du 26 avril 2011 par lequel la cour administrative d’appel de Bordeaux, sur appel de la commune d’Arcachon, a, d’une part, annulé le jugement nos 0701491, 0701629, 0703384, 0704116 et 0704274 du 28 janvier 2010 du tribunal administratif de Bordeaux en tant qu’il annulait dans sa totalité la délibération du 31 janvier 2007 du conseil municipal approuvant la révision du plan local d’urbanisme de la commune et, d’autre part, n’a annulé que partiellement cette délibération ;

2°) réglant l’affaire au fond, de rejeter l’appel de la commune d’Arcachon ;

3°) de mettre à la charge de la commune d’Arcachon la somme de 4 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;

Vu 2°, sous le n° 350381, le pourvoi sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 27 juin et 27 septembre 2011 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, présentés pour la société Bouygues Telecom, dont le siège est 32, avenue Hoche à Paris (75008), représentée par son directeur général ; la société requérante demande au Conseil d’Etat :

1°) d’annuler le même arrêt ;

2°) réglant l’affaire au fond, de rejeter l’appel de la commune d’Arcachon ;

3°) de mettre à la charge de la commune d’Arcachon la somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;

…………………………………………………………………………

Vu 3°, sous le n° 350397, le pourvoi sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 27 juin et 27 septembre 2011 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, présentés pour M. et Mme A…D…, demeurant…, M. et Mme B…C…, demeurant … et le syndicat des copropriétaires de la résidence Château Deganne, dont le siège est 4, rue du professeur Jolyet à Arcachon (33120), représentée par son syndic ; M. et Mme D…et autres demandent au Conseil d’Etat :

1°) d’annuler le même arrêt ;

2°) réglant l’affaire au fond, de rejeter l’appel de la commune d’Arcachon ;

3°) de mettre à la charge de la commune d’Arcachon la somme de 4 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;

…………………………………………………………………………

Vu 4°, sous le n° 350403, le pourvoi sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 27 juin et 26 septembre 2011 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, présentés pour la société Orange France, dont le siège est 1, avenue Nelson-Mandela à Arcueil (94745), représentée par son président-directeur général ; la société requérante demande au Conseil d’Etat :

1°) d’annuler le même arrêt ;

2°) réglant l’affaire au fond, de rejeter l’appel de la commune d’Arcachon ;

3°) de mettre à la charge de la commune d’Arcachon la somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;

…………………………………………………………………………

Vu les autres pièces des dossiers ;

Vu le code général des collectivités territoriales ;

Vu le code de l’urbanisme ;

Vu le décret n° 85-453 du 23 avril 1985 ;
Vu le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

– le rapport de M. Rémi Decout-Paolini, Maître des Requêtes,

– les conclusions de M. Alexandre Lallet, rapporteur public ;

La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Piwnica, Molinié, avocat de la société française de radiotéléphone – SFR, à la SCP Odent, Poulet, avocat de la commune d’Arcachon, à la SCP Tiffreau, Corlay, Marlange, avocat de la société Orange France, à la SCP Peignot, Garreau, Bauer-Violas, avocat de la société Bouygues Telecom, à la SCP Barthélemy, Matuchansky, Vexliard, avocat de M. et Mme D… et autres ;

1. Considérant que, par un arrêt du 26 avril 2011, la cour administrative d’appel de Bordeaux a partiellement fait droit à l’appel de la commune d’Arcachon dirigé contre le jugement du tribunal administratif de Bordeaux du 28 janvier 2010 qui avait annulé la délibération de son conseil municipal du 31 janvier 2007 approuvant la révision du plan local d’urbanisme de la commune ; que les pourvois de la société française du radiotéléphone – SFR, de la société Bouygues Telecom, de M. et Mme D…et autres et de la société Orange France doivent être regardés comme dirigés contre les seuls articles 3 et 6 de cet arrêt ; qu’il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision ;

2. Considérant qu’aux termes de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme :  » Lorsqu’elle annule pour excès de pouvoir un acte intervenu en matière d’urbanisme ou en ordonne la suspension, la juridiction administrative se prononce sur l’ensemble des moyens de la requête qu’elle estime susceptibles de fonder l’annulation ou la suspension, en l’état du dossier  » ; que, pour l’application de ces dispositions, il appartient au juge d’appel, lorsque le tribunal administratif a prononcé l’annulation d’un acte intervenu en matière d’urbanisme en retenant plusieurs moyens, de se prononcer sur le bien-fondé des différents motifs d’annulation retenus au soutien de leur décision par les premiers juges, dès lors que ceux-ci sont contestés devant lui, et d’apprécier si l’un au moins de ces motifs justifie la solution d’annulation ; que, dans ce cas, le juge d’appel n’a pas à examiner les autres moyens de première instance ; que dans le cas où il estime en revanche qu’aucun des moyens retenus par le tribunal administratif n’est fondé, le juge d’appel, saisi par l’effet dévolutif des autres moyens de première instance, examine ces moyens ; qu’il lui appartient de les écarter si aucun d’entre eux n’est fondé et, à l’inverse, de se prononcer, si un ou plusieurs d’entre eux lui paraissent fondés, sur l’ensemble de ceux qu’il estime de nature à confirmer, par d’autres motifs, l’annulation prononcée par les premiers juges ;

3. Considérant que la cour administrative d’appel de Bordeaux a estimé, par l’arrêt attaqué, que le jugement du tribunal administratif de Bordeaux du 28 janvier 2010 annulait dans sa totalité la délibération du 31 janvier 2007 approuvant la révision du plan local d’urbanisme en se fondant sur deux motifs, tirés des insuffisances de la note de synthèse adressée aux membres du conseil municipal ainsi que de celles du rapport de présentation ; qu’après avoir censuré sur ces deux points le jugement du tribunal administratif puis confirmé le bien-fondé de deux des motifs entraînant l’annulation partielle de la délibération litigieuse, la cour s’est bornée, pour appliquer l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme, à répondre au moyen tiré de ce que cette délibération était intervenue à la suite d’une procédure irrégulière, en l’absence notamment de caractère exécutoire de la délibération du 30 septembre 2004 prescrivant la révision du plan local d’urbanisme, par l’indication  » qu’aucun autre moyen n’est de nature à justifier l’annulation de la délibération (…)  » ; qu’au surplus, elle n’a pas autrement répondu aux différents moyens susceptibles d’entraîner l’annulation de la délibération en tant qu’elle approuvait des dispositions du plan autres que celles dont l’annulation résultait des motifs confirmés ; qu’ainsi M. et Mme D…et autres sont fondés à soutenir qu’en s’abstenant de préciser les raisons pour lesquelles elle écartait le moyen tiré du défaut de caractère exécutoire de la délibération du 30 septembre 2004, alors qu’un tel moyen, qui n’était pas inopérant, était susceptible d’entraîner l’annulation totale de la délibération du 31 janvier 2007, laquelle n’a pas été prononcée en faisant droit à un autre moyen, la cour a entaché son arrêt d’une insuffisance de motivation ;

4. Considérant qu’il résulte de ce qui précède, et sans qu’il soit besoin d’examiner les autres moyens des pourvois, que la société française du radiotéléphone – SFR, la société Bouygues Telecom, M. et Mme D…et autres et la société Orange France sont fondés à demander l’annulation des articles 3 et 6 de l’arrêt qu’ils attaquent ;

5. Considérant qu’il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de régler l’affaire au fond, dans cette mesure, en application des dispositions de l’article L. 821-2 du code de justice administrative ;

Sur la légalité de la délibération du 31 janvier 2007 :

En ce qui concerne le moyen retenu par le tribunal tendant à l’annulation totale de la délibération du 31 janvier 2007 :

6. Considérant que, pour prononcer l’annulation totale de la délibération du 31 janvier 2007 approuvant la révision du plan local d’urbanisme, le tribunal administratif s’est fondé sur l’absence d’envoi aux conseillers municipaux, avant la séance du conseil municipal du 31 janvier 2007, d’une note de synthèse répondant aux exigences de l’article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales ;

7. Considérant qu’aux termes de cet article :  » Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal (…)  » ; qu’il ressort des pièces du dossier que la  » note du rapporteur « , tenant lieu de note explicative de synthèse, transmise aux membres du conseil municipal avec le projet de délibération, rappelle, en des termes généraux, les objectifs poursuivis, les étapes de la procédure ainsi que les recommandations du commissaire-enquêteur, mais ne comporte aucune explication relative aux choix ayant présidé à la révision du plan local d’urbanisme ; que, dans ces conditions, cette note, qui n’éclaire pas le sens et la portée des dispositions du plan local d’urbanisme soumises à l’approbation des conseillers municipaux, ne satisfait pas aux exigences de l’article L. 2121-2 du code général des collectivités territoriales ;

8. Considérant, toutefois, que si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d’une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n’est de nature à entacher d’illégalité la décision prise que s’il ressort des pièces du dossier qu’il a été susceptible d’exercer, en l’espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu’il a privé les intéressés d’une garantie ; que le conseil municipal d’Arcachon avait, dans la même composition, délibéré moins de sept mois auparavant sur le projet de révision du plan local, qui comportait l’ensemble des éléments exigés par le code de l’urbanisme ; que, par ailleurs, la  » note du rapporteur  » mentionnée ci-dessus fait état des avis des personnes publiques consultées et des suites qui leur ont été réservées, en explicitant la modification apportée au plan soumis à approbation par rapport au projet de révision ; qu’ainsi, l’insuffisance de la note de synthèse n’a pas, dans les circonstances particulières de l’espèce, exercé d’influence sur le sens de la délibération et n’a pas, par elle-même, privé les membres du conseil municipal d’une garantie ; que, par suite, c’est à tort que le tribunal administratif a jugé que les dispositions de l’article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales avaient été méconnues et qu’il a, pour ce motif, annulé la délibération du 31 janvier 2007 ;

En ce qui concerne les moyens retenus par le tribunal tendant à l’annulation partielle de la délibération du 31 janvier 2007 :

S’agissant de l’interdiction de la construction d’antennes de radiotéléphonie dans les différents secteurs de la zone U :

10. Considérant qu’aux termes de l’article R. 123-2 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction alors applicable :  » Le rapport de présentation : / (…) 3° Explique les choix retenus pour établir le projet d’aménagement et de développement durable, expose les motifs de la délimitation des zones, des règles qui y sont applicables et des orientations d’aménagement (…) / En cas de modification ou de révision, le rapport de présentation est complété par l’exposé des motifs des changements apportés  » ; qu’il ressort des pièces des dossiers que le plan local d’urbanisme révisé de la commune d’Arcachon interdit pour l’ensemble des neuf zones urbaines de la commune les installations d’émetteurs-récepteurs de télétransmission ; que cette réglementation, qui fait suite à l’annulation par un jugement du 26 novembre 2002 du tribunal administratif de Bordeaux, confirmé par un arrêt du 6 juin 2006 de la cour administrative d’appel de Bordeaux, de l’arrêté du 29 août 2001 du maire d’Arcachon interdisant l’implantation des équipements de radiotéléphonie à moins de 300 mètres d’une habitation, constitue l’une des principales mesures adoptées à l’occasion de la révision du plan local d’urbanisme ; qu’ainsi que les requérants le soutiennent devant le tribunal administratif, si le rapport de présentation joint au projet de révision du plan local d’urbanisme rend compte de la structuration de la ville en plusieurs quartiers et justifie le parti d’urbanisation général retenu, qui consiste notamment en la préservation du patrimoine bâti de la ville d’hiver pour les constructions en front de mer, il ne comporte aucune indication sur les raisons pour lesquelles les installations d’émetteurs-récepteurs de télétransmission sont interdites dans les différents secteurs urbains ; que, par suite, le rapport de présentation du plan local d’urbanisme d’Arcachon ne satisfait pas, sur ce point, aux exigences de l’article R. 123-2 du code de l’urbanisme ; que la commune d’Arcachon n’est donc pas fondée à soutenir que c’est à tort que le tribunal administratif a jugé que l’interdiction d’installations d’émetteurs-récepteurs de télétransmission dans les différents secteurs de la zone U était entachée d’illégalité ;

S’agissant des règles de hauteur des constructions dans le quartier de la place Peyneau :

11. Considérant qu’aux termes de l’article L. 123-1 du code de l’urbanisme :  » Le règlement peut comprendre tout ou partie des règles suivantes : (…) / 10° La hauteur des constructions (…)  » ; qu’il ressort des pièces des dossiers que si l’objectif général de préservation du front de mer est présenté comme un enjeu majeur du plan local d’urbanisme d’Arcachon, le quartier de la place Peyneau, situé en front de mer dans le centre d’Arcachon, accueille des immeubles de grande hauteur, pouvant atteindre 24 mètres, et ne présente pas de caractéristiques architecturales particulières ; que, dans ces conditions, c’est sans erreur manifeste d’appréciation que les auteurs du plan local d’urbanisme ont pu, dans ce quartier classé en zone UD, fixer la hauteur maximale des constructions à 20 mètres au faîtage au lieu de 11,50 mètres dans les autres zones urbaines du front de mer ; que la commune est, par suite, fondée à soutenir que c’est à tort que le tribunal administratif s’est fondé sur ce motif pour juger illégales les dispositions du règlement de la zone UD relatives à la hauteur maximale des constructions dans le quartier de la place Peyneau ;

12. Considérant toutefois qu’il y a lieu pour le Conseil d’Etat, saisi par l’effet dévolutif de l’appel, d’examiner ceux des autres moyens soulevés respectivement par M. et Mme D… et autres et par le syndicat des copropriétaires de la résidence Château Deganne qui tendent à l’annulation de la délibération du 31 janvier 2007 dans sa totalité ou de celles de ses dispositions qui restent en litige ;

En ce qui concerne les moyens tendant à l’annulation totale de la délibération du 31 janvier 2007 :

13. Considérant que l’article R. 123-24 du code de l’urbanisme dispose que la délibération prescrivant la révision du plan local d’urbanisme fait l’objet des mesures de publicité édictées à l’article R. 123-25 ; qu’aux termes de l’article R. 123-25, dans sa rédaction alors en vigueur :  » Tout acte mentionné à l’article R. 123-24 est affiché pendant un mois en mairie (…). Mention de cet affichage est insérée en caractères apparents dans un journal diffusé dans le département. / (…) Chacune de ces formalités de publicité mentionne le ou les lieux où le dossier peut être consulté. / (…) L’arrêté ou la délibération produit ses effets juridiques dès l’exécution de l’ensemble des formalités prévues au premier alinéa ci-dessus, la date à prendre en compte pour l’affichage étant celle du premier jour où il est effectué  » ; qu’il ressort des pièces des dossiers que la délibération du 30 septembre 2004 prescrivant la révision du plan local d’urbanisme d’Arcachon a fait l’objet des formalités de publicité prévues par le premier alinéa de l’article R. 123-25 ; que la circonstance que ces formalités n’auraient pas fait apparaître le lieu où le dossier pouvait être consulté est sans incidence sur le caractère exécutoire de cette délibération ;

14. Considérant que le premier alinéa de l’article L. 300-2 du code d’urbanisme prévoit qu’avant toute élaboration ou révision d’un plan local d’urbanisme, le conseil municipal délibère sur les objectifs poursuivis ainsi que sur les modalités d’une concertation associant les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées ; qu’en application du cinquième alinéa de l’article L. 300-2, dans sa rédaction alors applicable, les plans locaux d’urbanisme  » ne sont pas illégaux du seul fait des vices susceptibles d’entacher la concertation, dès lors que les modalités définies par la délibération prévue au premier alinéa ont été respectées  » ; qu’en l’espèce, les modalités de la concertation arrêtées par la commune d’Arcachon dans sa délibération du 30 septembre 2004, consistant en l’organisation de réunions d’information et d’expositions ainsi qu’en la tenue d’un registre destiné à recueillir les observations du public, ont été respectées ; qu’ainsi, les requérants ne sauraient utilement soutenir, à l’encontre de la délibération approuvant la révision du plan local d’urbanisme de la commune, que les modalités de la concertation qui a précédé cette délibération auraient méconnu les dispositions de l’article L. 300-2 du code de l’urbanisme ; que, par ailleurs, la délibération du 7 juin 2006 arrêtant le projet de révision du plan local d’urbanisme procède à un bilan suffisant de la concertation menée ;

15. Considérant que si les requérants soutiennent que la délibération du 7 juillet 2006 ne présenterait pas de caractère exécutoire en l’absence de respect des formalités d’affichage prévues à l’article R. 123-18 du code de l’urbanisme, il ressort des pièces des dossiers que le moyen manque en fait ;

16. Considérant que s’il est soutenu que, contrairement à ce que prévoit l’article L. 123-9 du code de l’urbanisme, le projet de révision du plan local d’urbanisme n’aurait pas été soumis pour avis aux personnes publiques associées à son élaboration, ce moyen manque en fait ;

17. Considérant que le moyen tiré de ce que l’avis d’ouverture de l’enquête publique sur la révision du plan local d’urbanisme, prescrite par arrêté du 12 octobre 2006, n’aurait pas respecté les formalités prévues par les dispositions du décret du 23 avril 1985 alors en vigueur, manque en fait ; qu’en application de l’article L. 123-10 du code de l’urbanisme, le dossier soumis à l’enquête publique comportait, contrairement à ce qui est soutenu, les avis des personnes publiques consultées ;

18. Considérant qu’aux termes de l’article L. 123-1 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction applicable en l’espèce :  » Les plans locaux d’urbanisme exposent le diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et précisent les besoins répertoriés en matière de développement économique, d’agriculture, d’aménagement de l’espace, d’environnement, d’équilibre social de l’habitat, de transports, d’équipements et de services (…)  » ; qu’aux termes de l’article R. 123-2 du même code :  » Le rapport de présentation : / 1° Expose le diagnostic prévu au premier alinéa de l’article L. 123-1 (…)  » ; qu’eu égard à l’objet limité de la révision du plan local d’urbanisme en litige, et sous réserve de ce qui a été dit au point 10, le rapport de présentation comporte des développements suffisants sur la situation et la fréquentation touristiques du bassin d’Arcachon, sur les modifications apportées au plan local d’urbanisme approuvé en 2003 ainsi que sur les incidences de la révision du plan sur l’environnement ; que si l’article L. 111-1-1 du code de l’urbanisme prévoit que les plans locaux d’urbanisme doivent être compatibles avec d’autres documents d’urbanisme, ces dispositions n’imposent pas la justification de cette compatibilité dans le rapport de présentation ; qu’en tout état de cause, le rapport de présentation du plan local d’urbanisme d’Arcachon fait état, contrairement à ce qui est soutenu, de sa compatibilité avec le schéma de mise en valeur de la mer du bassin d’Arcachon ainsi qu’avec le schéma directeur approuvé le 30 juin 1994 ;

19. Considérant que si les requérants soutiennent que la délibération du 31 janvier 2007 approuvant la révision du plan local d’urbanisme aurait dû être précédée d’une évaluation environnementale, il résulte de la combinaison des articles L. 121-10 et R. 121-14 du code de l’urbanisme que la révision litigieuse n’était pas soumise à une telle évaluation ;

En ce qui concerne le moyen tendant à l’annulation du classement en zone UD de la place Peyneau :

20. Considérant que la commune d’Arcachon a classé le quartier de la place Peyneau en zone UD en vue de permettre l’implantation d’un complexe hôtelier et l’implantation d’une antenne universitaire ; qu’il ressort des pièces des dossiers qu’eu égard aux caractéristiques de ce secteur, telles qu’exposées au point 11 ci-dessus, elle n’a pas commis d’erreur manifeste d’appréciation ;

En ce qui concerne le moyen tendant à l’annulation du classement en zone NE du site Pereire :

21. Considérant que le moyen tiré de ce que le classement du site Pereire en zone NE serait incompatible avec le schéma directeur n’est pas assorti des précisions permettant d’en apprécier le bien-fondé ;

22. Considérant qu’il résulte de tout ce qui précède que la commune d’Arcachon est fondée à soutenir que c’est à tort que le tribunal administratif a annulé en totalité la délibération du 31 janvier 2007 du conseil municipal approuvant la révision du plan local d’urbanisme ; qu’en revanche, elle n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort qu’il a annulé cette délibération en tant qu’elle approuve les dispositions, divisibles des autres dispositions du règlement du plan, qui interdisent les installations d’émetteurs-récepteurs de télétransmission dans les différents secteurs de la zone U ;

Sur l’application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

23. Considérant que, dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de rejeter les conclusions tendant à l’application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative présentées par la société française du radiotéléphone – SFR, la société Bouygues Telecom, M. et Mme D…et autres, la société Orange France, le syndicat des copropriétaires de la résidence Château Deganne ainsi que par la commune d’Arcachon ;

D E C I D E :
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Article 1er : Les articles 3 et 6 de l’arrêt de la cour administrative d’appel de Bordeaux du 26 avril 2011 sont annulés.
Article 2 : La délibération du 31 janvier 2007 du conseil municipal d’Arcachon approuvant la révision du plan local d’urbanisme de la commune est annulée en tant qu’elle approuve les dispositions du règlement du plan qui interdisent les installations d’émetteurs-récepteurs de télétransmission dans les zones urbaines.
Article 3 : Le jugement du tribunal administratif de Bordeaux du 28 janvier 2010 est réformé en ce qu’il a de contraire à la présente décision.
Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête de la commune d’Arcachon présentée devant la cour administrative d’appel de Bordeaux est rejeté.
Article 5 : Les conclusions de la commune d’Arcachon, de la société française du radiotéléphone – SFR, de la société Bouygues Telecom, de M. et Mme D…et autres, de la société Orange France et du syndicat des copropriétaires de la résidence Château Deganne présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 6 : La présente décision sera notifiée à la société française du radiotéléphone – SFR, à la société Bouygues Telecom, à M. et Mme A…D…, premiers requérants sous le n° 350397, à la société Orange France au syndicat des copropriétaires de la résidence Château Deganne et à la commune d’Arcachon.
Les autres requérants de la requête n° 350397 seront informés de la présente décision par le SCP Barthélemy, Matuchansky, Vexliard, avocat au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation, qui les représente devant le Conseil d’Etat.