Plan Local d’Urbanisme : annulation d’une OAP pour insuffisance de fondement, de motivation, etc !

CAA de LYON 

N° 16LY00375    
Inédit au recueil Lebon
Formation de chambres réunies
M. FRAISSE, président
M. Antoine GILLE, rapporteur
Mme VACCARO-PLANCHET, rapporteur public
CABINET ISEE AVOCATS, avocat

lecture du mardi 13 février 2018

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure

La société civile immobilière (SCI) du Vernay a demandé au tribunal administratif de Lyon d’annuler la délibération du 20 février 2014 par laquelle le conseil municipal de Vourles a approuvé la révision du plan local d’urbanisme (PLU) de la commune en tant qu’elle en approuve l’orientation d’aménagement et de programmation (OAP) n° 5.

Par jugement n° 1403358 du 3 décembre 2015, le tribunal administratif de Lyon a annulé cette délibération du 20 février 2014 en tant qu’elle porte sur l’OAP n° 5 et a mis à la charge de la commune de Vourles une somme de 1 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Procédure devant la cour

Par une requête et un mémoire enregistrés les 29 janvier 2016 et 10 janvier 2017, la commune de Vourles, représentée par la SELARL ISEE, demande à la cour :
1°) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Lyon du 3 décembre 2015 et de rejeter la demande de la SCI du Vernay devant ce tribunal ;
2°) de mettre à la charge de la SCI du Vernay la somme de 2 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :
– contrairement à ce qu’a jugé le tribunal administratif, l’OAP n° 5 ne procède pas d’une erreur manifeste d’appréciation compte tenu en particulier des objectifs du projet d’aménagement et de développement durables (PADD) ;
– les autres moyens soulevés par la SCI du Vernay devant le tribunal administratif de Lyon ne sont pas fondés.

Par des mémoires en défense enregistrés les 17 août 2016 et 31 juillet 2017, la SCI du Vernay, représentée par la SELARL BG avocats, conclut au rejet de la requête et demande qu’une somme de 2 000 euros soit mise à la charge de la commune de Vourles en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :
– le code de l’urbanisme ;
– le code de justice administrative ;

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l’audience ;

Après avoir entendu, au cours de l’audience publique :
– le rapport de M. Antoine Gille, président-assesseur,
– les conclusions de Mme Véronique Vaccaro-Planchet, rapporteur public,
– et les observations de Me A… pour la commune de Vourles, ainsi que celles de Me B… pour la SCI du Vernay ;

1. Considérant que, par une délibération du 20 février 2014, le conseil municipal de Vourles a approuvé la révision du plan local d’urbanisme (PLU) de la commune ; que, propriétaire des parcelles cadastrées section AL n° 151 et 155 relevant du secteur faisant l’objet de l’orientation d’aménagement et de programmation (OAP) n° 5 de ce plan, la SCI du Vernay a demandé au tribunal administratif de Lyon d’annuler cette délibération en tant qu’elle approuve cette OAP n° 5 ; que la commune de Vourles relève appel du jugement du 3 décembre 2015 par lequel le tribunal administratif de Lyon a fait droit à cette demande ;

Sur le bien-fondé du moyen retenu par les premiers juges :

2. Considérant qu’aux termes de l’article L. 123-1 du code de l’urbanisme dans sa rédaction alors en vigueur :  » Le plan local d’urbanisme (…) comprend un rapport de présentation, un projet d’aménagement et de développement durables, des orientations d’aménagement et de programmation, un règlement et des annexes. Chacun de ces éléments peut comprendre un ou plusieurs documents graphiques.  » ; qu’aux termes de l’article L. 123-1-4 du même code alors en vigueur :  » Dans le respect des orientations définies par le projet d’aménagement et de développement durables, les orientations d’aménagement et de programmation comprennent des dispositions portant sur l’aménagement, l’habitat, les transports et les déplacements. / 1. En ce qui concerne l’aménagement, les orientations peuvent définir les actions et opérations nécessaires pour mettre en valeur l’environnement, les paysages, les entrées de villes et le patrimoine, lutter contre l’insalubrité, permettre le renouvellement urbain et assurer le développement de la commune (…). / Elles peuvent porter sur des quartiers ou des secteurs à mettre en valeur, réhabiliter, restructurer ou aménager. / Elles peuvent prendre la forme de schémas d’aménagement et préciser les principales caractéristiques des voies et espaces publics. (…)  » ;

3. Considérant que le PLU de Vourles comprend diverses OAP au nombre desquelles l’OAP n° 5 en litige portant, à l’est du centre bourg, sur un secteur situé entre les rues Bertrange Imeldange, au nord, et Louis Vernay, au sud ; qu’alors que la partie nord de ce secteur comprend un parc de près de 4 ha dans lequel s’inscrivent la mairie et le groupe scolaire, sa partie sud-est accueille pour sa part plusieurs immeubles d’habitation collective ; qu’outre l’identification d’un « parc à préserver » dans la partie nord du secteur, les documents graphiques relatif à l’OAP n° 5 délimitent notamment, dans sa partie sud-ouest située à proximité immédiate du centre-bourg et d’une superficie d’environ 4 000 m² englobant les parcelles n° 155 et 151 appartenant à la SCI du Vernay, un périmètre au sein duquel sont identifiés un espace pour le stationnement, une « poche verte » à mettre en place sur une superficie d’environ 1 000 m² et, sur la partie sud de la parcelle n° 151 en bordure de la rue Louis Vernay, un emplacement destiné à l’implantation d’un bâtiment « de type logements collectifs ou intermédiaires en R+1 » d’une douzaine de logements ;

4. Considérant que, pour faire droit à la demande d’annulation de la SCI du Vernay, le tribunal administratif s’est fondé sur le fait que les dispositions de l’OAP n° 5 concernant particulièrement la propriété de la SCI sont en contradiction avec le parti de densification des espaces disponibles pour la construction dans l’enveloppe urbaine centrale exprimé par le projet d’aménagement et de développement durables (PADD) et avec le classement du quartier concerné en zone urbaine UB correspondant au coeur du village ; que, toutefois, la seule circonstance que, sur une partie limitée de son périmètre, une OAP restreigne les possibilités de construire ne saurait suffire à caractériser une méconnaissance des orientations du PADD dont le respect doit s’apprécier globalement à l’échelle des espaces urbains dont ce document prévoit la densification ni une contradiction avec le zonage UB dont l’effet de densification doit également s’apprécier à l’échelle de la zone couverte ; que, par suite, la commune de Vourles est fondée à soutenir que c’est à tort que le tribunal administratif de Lyon s’est fondé sur l’existence d’une contradiction entre les dispositions de l’OAP concernant la propriété de la SCI du Vernay et les choix exprimés dans le PADD ou le zonage du PLU pour annuler la délibération du 20 février 2014 en tant qu’elle porte sur l’OAP n° 5 ;

5. Considérant qu’il y a lieu pour la cour, saisie par l’effet dévolutif de l’appel, d’examiner les autres moyens soulevés par la SCI du Vernay à l’encontre de la délibération du conseil municipal de Vourles du 20 février 2014 approuvant le PLU, en tant qu’elle porte sur l’OAP n° 5 ;

Sur les autres moyens :

6. Considérant, d’une part, qu’en matière d’aménagement, une OAP implique un ensemble d’orientations définissant des actions ou opérations visant, dans un souci de cohérence à l’échelle du périmètre qu’elle couvre, à mettre en valeur des éléments de l’environnement naturel ou urbain ou à réhabiliter, restructurer ou aménager un quartier ou un secteur ; qu’elle ne peut se limiter à prévoir, sur l’essentiel de son périmètre, la conservation de l’état actuel de l’occupation du sol en se bornant à définir des préconisations pour une partie très résiduelle de ce périmètre et sans qu’apparaisse, par ailleurs, un lien avec une orientation générale d’aménagement définie à l’échelle du secteur couvert ; que, d’autre part, si les OAP peuvent, en vertu de l’article L. 123-1-4 du code de l’urbanisme, prendre la forme de schémas d’aménagement, ces dispositions n’ont ni pour objet ni pour effet de permettre aux auteurs du PLU, qui peuvent préciser les principales caractéristiques des voies et espaces publics, de fixer précisément, au sein de telles orientations, les caractéristiques des constructions susceptibles d’être réalisées, dont la définition relève du règlement ;

7. Considérant qu’en l’espèce, l’OAP n° 5 contestée, qui couvre environ 6 ha, comprend pour l’essentiel un parc public représentant plus de la moitié de sa superficie pour lequel il n’est rien prévu d’autre que sa conservation, et des secteurs construits ou en cours de construction d’environ 2,5 ha qui ne sont concernés par aucune orientation particulière hormis la préservation ponctuelle d’un jardin ; que les seules orientations envisagées relatives à des actions ou opérations particulières se limitent en réalité à l’emprise des parcelles de la SCI du Vernay sur lesquelles est prévue la création d’une « poche verte » d’environ 1 000 m² et l’implantation d’un immeuble en R+1 d’une douzaine de logements à l’angle de la rue L. Vernay et du chemin des Pilonnes sur un emplacement précisément délimité par le schéma d’aménagement ; que, par son contenu, une telle OAP ne peut être regardée comme définissant une action ou une opération ni comme portant sur l’aménagement d’un quartier ou d’un secteur au sens des dispositions du 1 de l’article L. 123-1-4 du code de l’urbanisme citées au point 2 et comporte des dispositions qui, en ce qu’elles reviennent à fixer les caractéristiques d’une construction déterminée, ne sont pas au nombre de celles qui peuvent être définies au titre de ces mêmes dispositions ; que la SCI du Vernay est dès lors fondée à soutenir que l’OAP n° 5 du PLU de la commune de Vourles approuvé par la délibération du 20 février 2014 en litige méconnaît l’article L. 123-1-4 du code de l’urbanisme ;

8. Considérant que, pour l’application de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme, aucun des autres moyens soulevés par la SCI du Vernay, tirés de ce que l’avis de l’autorité compétente en matière d’organisation des transports urbains n’a pas été sollicité, de ce que les modalités fixées pour la concertation n’ont pas été respectées, de ce que cette concertation n’a pas fait l’objet d’un bilan effectif, de ce que le projet a fait l’objet de modifications ne procédant pas de l’enquête publique, de ce que l’OAP n° 5 serait incompatible avec les objectifs du schéma de cohérence territoriale (SCOT), de ce que les auteurs du PLU ne pouvaient légalement prévoir la mise en place d’une poche verte sans instituer un emplacement réservé, de ce que l’inscription de cette poche verte dans l’OAP n° 5 est entachée d’une erreur manifeste d’appréciation et de ce que cette OAP impose illégalement la construction de logements collectifs en méconnaissance des dispositions alors en vigueur du 2° de l’article L. 123-1-5 et de l’article R. 123-9 du code de l’urbanisme, n’apparaît susceptible de fonder l’annulation de la délibération en litige en tant qu’elle comporte cette OAP ;

9. Considérant qu’il résulte de tout ce qui précède que la commune de Vourles n’est pas fondée à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lyon a annulé la délibération de son conseil municipal du 20 février 2014 approuvant le PLU en tant qu’elle comporte une OAP n° 5 ;

Sur les frais d’instance :

10. Considérant que les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme que la commune de Vourles demande sur leur fondement au titre des frais qu’elle a exposés soit mise à la charge de la SCI du Vernay qui n’est pas, dans la présente instance, partie perdante ; que, dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu, en application de ces mêmes dispositions, de mettre à la charge de la commune de Vourles une somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par la SCI du Vernay ;

DECIDE :
Article 1er : La requête de la commune de Vourles est rejetée.
Article 2 : La commune de Vourles versera la somme de 2 000 euros à la SCI du Vernay au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Vourles et à la SCI du Vernay.
Délibéré après l’audience du 23 janvier 2018, à laquelle siégeaient :
M. Régis Fraisse, président de la cour ;
M. Yves Boucher, président de la 1ère chambre ;
M. Jean-François Alfonsi, président de la 3ème chambre ;
M. Hervé Drouet, président-assesseur ;
M. Antoine Gille, président-assesseur ;
M. Marc Clément, premier conseiller ;
M. Thierry Besse, premier conseiller.
Lu en audience publique, le 13 février 2018.