Plan de prévention des risques technologiques : quid de l’insuffisance de la concertation !

Cour administrative d’appel de Bordeaux

N° 13BX00167   
Inédit au recueil Lebon
5ème chambre (formation à 3)
M. LALAUZE, président
M. Jean-Michel BAYLE, rapporteur
Mme DE PAZ, rapporteur public
SCP BOUYSSOU & ASSOCIES, avocat

lecture du mardi 6 mai 2014

Vu le recours, enregistré le 17 janvier 2013 sous forme de télécopie et régularisé par courrier le 22 janvier 2013, présenté par la ministre de l’écologie, du développement durable et de l’énergie ;

La ministre demande à la cour :

1°) d’annuler le jugement n° 1001280, 1003126, 1003199, 1003241 du 15 novembre 2012 par lequel le tribunal administratif de Toulouse a, à la demande de la société ESSO SAF, du département de la Haute-Garonne, de la société 3A COOP, de la commune de Toulouse et de la communauté urbaine du grand Toulouse, annulé l’arrêté du 27 janvier 2010 du préfet de la Haute-Garonne approuvant le plan de prévention des risques technologiques (PPRT) du site de la société ESSO SAF sur le territoire de la commune de Toulouse, ainsi que la décision de cette autorité du 1er juin 2010 rejetant leur recours gracieux ;

2°) de rejeter les demandes présentées par la société ESSO SAF, le département de la Haute-Garonne, la société 3A COOP, la commune de Toulouse et la communauté urbaine du grand Toulouse devant le tribunal administratif de Toulouse ;

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Vu les autres pièces du dossier ;

Vu le code de l’environnement ;

Vu le code de l’urbanisme ;

Vu le code de justice administrative ;

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l’audience ;

Après avoir entendu au cours de l’audience publique du 8 avril 2014 :

– le rapport de M. Jean-Michel Bayle, président-assesseur ;
– les conclusions de Mme Déborah De Paz, rapporteur public ;
– les observations de MeA…, collaborateur du cabinet UGC, avocat de la société ESSO SAF ;
– les observations de MeE…, collaborateur du cabinet Camille, avocat de la société 3A COOP ;
– les observations de MeD…, collaborateur de la SCP Cevaer- M. B…-F. Robbe, avocat de la SAS Exadis ;
– les observations de Me C…de la SCP Bouyssou, avocat de la commune de Toulouse et de Toulouse Métropole ;

Vu, enregistrée le 14 avril 2014, la note en délibéré présentée pour la société ESSO SAF ;

1. Considérant que le préfet de la Haute-Garonne a approuvé, par arrêté du 27 janvier 2010, le plan de prévention des risques technologiques (PPRT) du site de la société ESSO SAF sur le territoire de la commune de Toulouse ; que, par jugement du 15 novembre 2012, le tribunal administratif de Toulouse a annulé cet arrêté à la demande de la société ESSO SAF, du département de la Haute-Garonne, de la société 3A COOP, de la commune de Toulouse et de la communauté urbaine du grand Toulouse dorénavant dénommée Toulouse Métropole ; que la ministre de l’écologie, du développement durable et de l’énergie relève appel de ce jugement ;

Sur la régularité du jugement :

2. Considérant que, pour estimer que la concertation prévue par l’arrêté du 31 janvier 2007 du préfet de la Haute-Garonne prescrivant l’élaboration du PPRT en litige ne respectait pas les dispositions de l’article L. 512-22 du code de l’environnement, le tribunal administratif a relevé, tout d’abord, que les modalités de mise en oeuvre de cette concertation n’étaient pas assorties des précisions nécessaires sur leur organisation, ensuite, que les mesures de publicité relatives à l’engagement de la concertation n’avaient pas été suffisantes, enfin, que la réunion, organisée avec certaines entreprises concernées, par le préfet le 18 décembre 2007 n’avait associé ni les habitants, ni les associations locales, ni les personnes intéressées par le projet de plan ; que les premiers juges ont ainsi suffisamment motivé leur décision sur ce point, même s’ils n’ont pas indiqué quelles modalités l’administration aurait dû mettre en oeuvre pour satisfaire à l’exigence de l’article susmentionné ; que, par suite, le moyen tiré de l’irrégularité du jugement, invoqué par la ministre de l’écologie, du développement durable et de l’énergie, ne peut qu’être écarté ;

Sur le bien-fondé du jugement :

3. Considérant qu’aux termes de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme :  » Lorsqu’elle annule pour excès de pouvoir un acte intervenu en matière d’urbanisme ou en ordonne la suspension, la juridiction administrative se prononce sur l’ensemble des moyens de la requête qu’elle estime susceptibles de fonder l’annulation ou la suspension, en l’état du dossier  » ; qu’en vertu de ces dispositions il appartient au juge d’appel, saisi d’un jugement par lequel un tribunal administratif a prononcé l’annulation d’un document d’urbanisme, au nombre desquels figurent les plans de prévention des risques technologiques, en retenant plusieurs moyens, de se prononcer sur le bien-fondé de tous les moyens d’annulation retenus au soutien de leur décision par les premiers juges et d’apprécier si l’un au moins de ces moyens justifie la solution d’annulation ; que, dans ce cas, le juge d’appel n’a pas à examiner les autres moyens de première instance ;

4. Considérant, en premier lieu, qu’aux termes de l’article R. 515-44 du code de l’environnement, dans sa rédaction applicable à la date de la décision attaquée :  » I. – Le projet de plan, éventuellement modifié pour tenir compte des résultats de la concertation et des avis émis par les personnes et organismes associés, est soumis à une enquête publique organisée dans les formes prévues par les articles R. 123-1 à R. 123-33. (…)  » ; qu’aux termes de l’article R. 123-22 du même code, dans sa rédaction alors en vigueur :  » (…) Le commissaire enquêteur ou la commission d’enquête entend toute personne qu’il lui paraît utile de consulter ainsi que le maître de l’ouvrage lorsque celui-ci en fait la demande. Le commissaire enquêteur ou la commission d’enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l’enquête et examine les observations recueillies. Le commissaire enquêteur ou la commission d’enquête consigne, dans un document séparé, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables ou non à l’opération. Le commissaire enquêteur ou le président de la commission d’enquête transmet au préfet le dossier de l’enquête avec le rapport et les conclusions motivées dans un délai d’un mois à compter de la date de clôture de l’enquête  » ; que ces dispositions font obligation au commissaire enquêteur d’indiquer au moins sommairement, en donnant son avis personnel, les raisons qui déterminent le sens de cet avis ;

5. Considérant que, dans le document qu’il a intitulé  » Rapport d’analyse « , le commissaire enquêteur a consacré un chapitre à son avis motivé ; qu’après avoir fait la synthèse des réactions que le projet de PPRT a suscitées, selon qu’elles lui paraissaient positives ou négatives, il a précisé les autres conséquences qu’aurait selon lui l’instauration de ce plan ; qu’il a porté une appréciation personnelle, dûment motivée, sur la concertation engagée au cours de l’enquête publique, en relevant d’ailleurs l’absence de précisions, dans le dossier, quant aux informations données aux entreprises ne participant pas au comité local d’information et de concertation (CLIC) ; qu’il a procédé à une description personnelle de la méthodologie ayant conduit à la sélection des bâtiments dont l’expropriation devrait être envisagée, en se référant aux conclusions de l’étude de vulnérabilité et en observant que le document soumis à enquête ne rendait pas compte des motifs du choix entre l’expropriation et le renforcement des bâtiments ; qu’il a formulé, dès ce stade de son analyse, des recommandations pour une présentation plus explicite du plan ; qu’il a évoqué ensuite les règles de financement, en signalant la situation de deux entreprises dont les cas ne seraient pas, d’après lui, prévus par les textes applicables ; qu’il a pris position sur les demandes qui ont été formulées par des exploitants, des représentants de personnel et des associations, même s’il s’est borné, dans ce dernier cas, à s’associer aux observations consignées ; qu’il a donné son avis sur la demande de la commune de Toulouse tendant à la délocalisation des installations de la société ESSO SAF ; qu’abordant les observations de la société ESSO SAF, il a indiqué que le projet d’édification d’un mur, dont l’étude n’était pas achevée d’après lui, n’entrait pas dans le cadre de l’enquête publique ; que si, dans le document séparé relatif à ses conclusions, le commissaire enquêteur s’est limité à reprendre de manière laconique les remarques dont il a assorti le  » Rapport d’analyse « , il a émis cinq recommandations à l’appui de son avis favorable ; que, dans ces conditions, le commissaire enquêteur, dont il ne pouvait être exigé un avis technique sur la définition des zones soumises à risques technologiques, laquelle définition nécessite une expertise scientifique, doit être regardé comme ayant rendu un avis motivé et personnel sur le projet de plan ; que, par suite, c’est à tort que le tribunal administratif a retenu le moyen tiré de l’insuffisance de motivation de l’avis du commissaire enquêteur au regard des dispositions précitées de l’article R. 123-22 du code de l’environnement ;

6. Considérant, en deuxième lieu, qu’aux termes de l’article L. 515-15 du code de l’environnement, dans sa rédaction applicable en l’espèce :  » L’Etat élabore et met en oeuvre des plans de prévention des risques technologiques qui ont pour objet de limiter les effets d’accidents susceptibles de survenir dans les installations figurant sur la liste prévue au IV de l’article L. 515-8 et pouvant entraîner des effets sur la salubrité, la santé et la sécurité publiques directement ou par pollution du milieu. / Ces plans délimitent un périmètre d’exposition aux risques en tenant compte de la nature et de l’intensité des risques technologiques décrits dans les études de dangers et des mesures de prévention mises en oeuvre  » ; qu’aux termes de l’article L. 515-16 du même code :  » A l’intérieur du périmètre d’exposition aux risques, les plans de prévention des risques technologiques peuvent, en fonction du type de risques, de leur gravité, de leur probabilité et de leur cinétique : / I. Délimiter les zones dans lesquelles la réalisation d’aménagements ou d’ouvrages ainsi que les constructions nouvelles et l’extension des constructions existantes sont interdites ou subordonnées au respect de prescriptions relatives à la construction, à l’utilisation ou à l’exploitation. / Dans ces zones, les communes ou les établissements publics de coopération intercommunale compétents peuvent instaurer le droit de préemption urbain dans les conditions définies à l’article L. 211-1 du code de l’urbanisme. / (…) / III. Délimiter, à l’intérieur des zones prévues au I, des secteurs où, en raison de l’existence de risques importants d’accident à cinétique rapide présentant un danger très grave pour la vie humaine, l’Etat peut déclarer d’utilité publique l’expropriation, par les communes ou les établissements publics de coopération intercommunale compétents et à leur profit, dans les conditions prévues par le code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, des immeubles et droits réels immobiliers lorsque les moyens de sauvegarde et de protection des populations qu’il faudrait mettre en oeuvre s’avèrent impossibles ou plus coûteux que l’expropriation. / La procédure prévue par les articles L. 15-6 à L. 15-8 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique est applicable lorsque la gravité des risques potentiels rend nécessaire la prise de possession immédiate (…)  » ;

7. Considérant qu’il ressort des pièces du dossier que le PPRT en litige délimite quatre catégories de zones selon les divers niveaux d’aléas et la nature des effets, qui sont elles-mêmes déclinées en sous zones en considération des aléas et de la cinétique ; que ces zones et sous-zones sont clairement cartographiées, notamment sur le plan figurant à la page 44 de la note de présentation du document, par des couleurs différentes, complétées de références alphanumériques ; que, sur la base d’une étude de vulnérabilité, l’auteur du plan a déterminé des secteurs où l’existence du risque présente un danger très grave pour la vie humaine et qui correspondent à des bâtiments pour lesquels les moyens de sauvegarde et de protection des populations s’avèrent impossibles en raison de l’importante difficulté technique, ou à un coût très élevé, de leur renforcement ; que le III de l’article L. 515-16 du code de l’environnement n’interdisait pas au préfet, par elles-mêmes, de définir les secteurs prévus par ce texte en considération de l’emprise des bâtiments dont l’étude de vulnérabilité révèle la grande difficulté de renforcement ; que, si le chapitre 5 du règlement du plan de prévention des risques technologiques évoque l’expropriation au nombre des mesures foncières envisagées par le code de l’environnement et propose une liste des immeubles qui seraient susceptibles de faire l’objet d’une telle mesure, l’arrêté du 27 janvier 2010 n’a pas pour objet d’engager la procédure d’expropriation qui, sauf cas d’extrême urgence, nécessite une déclaration préalable d’utilité publique que le plan n’a pas pour effet de prononcer ; que ce chapitre rappelle d’ailleurs, au point 5.2, qu’en application de l’article L. 515-18 du code susmentionné, les mesures foncières prévues notamment par le III de l’article L. 515-16 doivent mises en oeuvre progressivement au regard de critères de priorité ; que, par suite, c’est à tort également que le tribunal administratif s’est fondé sur la violation du III de l’article précité pour annuler l’arrêté du 27 janvier 2010 ;

8. Considérant, toutefois, qu’aux termes de l’article L. 515-22 du code de l’environnement :  » Le préfet définit les modalités de la concertation relative à l’élaboration du projet de plan de prévention des risques technologiques dans les conditions prévues à l’article L. 300-2 du code de l’urbanisme  » et qu’aux termes de l’article R. 515-40 du même code :  » I. L’élaboration d’un plan de prévention des risques technologiques est prescrite par un arrêté du préfet (…). / (…) / II. L’arrêté fixe également les modalités de la concertation avec les habitants, les associations locales et les autres personnes intéressées  » ; que, par l’arrêté du 31 janvier 2007 prescrivant l’élaboration du plan de prévention des risques technologiques, le préfet de la Haute-Garonne a prévu, au titre des modalités de concertation, d’une part, la mise à disposition du public des documents réglementaires d’élaboration du plan dans les locaux de la mairie de Toulouse, d’autre part, l’accès à ces documents sur les sites Internet de la direction de l’industrie, de la recherche et de l’environnement (DRIRE) de la région Midi-Pyrénées et de la préfecture de la Haute-Garonne, enfin, l’ouverture de registres pour recueillir les observations du public à la mairie de Toulouse, à la mairie annexe de Lalande et à la préfecture de la Haute-Garonne, outre la possibilité d’adresser des observations par courrier, directement aux services préfectoraux ; que, si le préfet a également annoncé, dans l’arrêté du 31 janvier 2007, qu’une réunion publique serait  » éventuellement organisée  » à l’initiative de ses services, il s’est borné à en prévoir la possibilité, sans préciser la date à laquelle il déciderait de la tenue ou non d’une telle réunion, ni les voies par lesquelles le public en serait informé ; que cette réunion publique n’ayant pas eu lieu, tant les associations locales que la population concernée n’ont pu ni entendre les explications orales qu’elles pouvaient légitimement attendre des services en charge de l’élaboration du plan, ni avoir un échange de vue direct avec ces derniers pour faire valoir, le plus utilement, leurs observations ; que, par suite, le préfet n’a pas, eu égard à l’impact et à la technicité du projet, suffisamment associé, au sens des dispositions de l’article L. 300-2 du code de l’urbanisme, la population concernée au processus d’élaboration du plan de prévention des risques technologiques (PPRT) du site de la société ESSO SAF sur le territoire de la commune de Toulouse ; que, dès lors, les modalités de concertation adoptées par le préfet étaient insuffisantes pour satisfaire aux exigences posées par les articles L. 515-22 et R. 515-40 du code de l’environnement et L. 300-2 du code de l’urbanisme ;

9. Considérant, qu’en revanche, la publicité faite à l’arrêté du 31 janvier 2007, qui est conforme à celle prévue par les prescriptions de l’article R. 515-46 du code de l’environnement pour les PPRT approuvés, assurait de manière suffisante l’information du public pour donner un caractère exécutoire à cet acte ;

10. Considérant, en outre, qu’aux termes de l’article R. 515-44 du code de l’environnement :  » I. Le projet de plan, éventuellement modifié pour tenir compte des résultats de la concertation et des avis émis par les personnes et organismes associés, est soumis à une enquête publique organisée dans les formes prévues par les articles R. 123-1 à R. 123-33. / Le dossier d’enquête publique comprend les documents et informations mentionnés à l’article R. 515-41, les documents établis à l’issue de la concertation et les avis émis en application du II de l’article R. 515-43  » ; qu’il est constant que les avis émis par les personnes et organismes associés n’ont pas été joints au dossier soumis à l’enquête publique ; que, si la note de présentation figurant au dossier reprend les avis de ces personnes, elle les reproduit en insérant entre les diverses critiques formulées par leurs auteurs, des commentaires du service en charge de l’élaboration du document ; qu’en outre, l’avis de la communauté urbaine du grand Toulouse, émis par délibération du 9 juillet 2009, et celui du département de la Haute-Garonne, rendu le 22 juin 2009, sont assortis de la mention  » réputé favorable « , au motif que ces personnes publiques n’ont pas répondu dans le délai de deux mois imparti par l’article R. 515-43 du code de l’environnement, alors que la première s’est prononcée défavorablement et que la seconde a fait valoir des réserves, ainsi qu’il ressort d’ailleurs de la transcription desdits avis ; qu’une telle présentation des avis des personnes et organismes associés a pu créer des confusions et empêcher une bonne information du public ; que, dans ces conditions, la note de présentation n’a pas pallié l’absence des avis de ces personnes dans le dossier d’enquête publique ; que le public a été ainsi, en l’espèce, privé d’une garantie, dont la méconnaissance a entaché la procédure d’une irrégularité substantielle ;

11. Considérant qu’il résulte de tout ce qui précède que la ministre de l’écologie, du développement durable et de l’énergie n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulouse a annulé l’arrêté du 27 janvier 2010 du préfet de la Haute-Garonne ;

Sur les conclusions tendant à l’application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

12. Considérant que, dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de condamner l’Etat à payer respectivement au département de la Haute-Garonne, à la SAS Exadis, à la société ESSO SAF, à l’association France nature environnement Midi-Pyrénées et à la société 3A COOP une somme de 1 000 euros au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ;

DECIDE :

Article 1er : Le recours susvisé de la ministre de l’écologie, du développement durable et de l’énergie est rejeté.
Article 2 : L’Etat versera une somme de 1 000 euros, respectivement, au département de la Haute-Garonne, à la SAS Exadis, à la société ESSO SAF, à l’association France nature environnement Midi-Pyrénées et à la société 3A COOP.