Permis de construire : création d’un parc éolien à proximité d’un cimetière refusée !

CAA de DOUAI 

N° 16DA00559    
Inédit au recueil Lebon
1ère chambre – formation à 3
M. Yeznikian, président
M. Charles-Edouard Minet, rapporteur
Mme Fort-Besnard, rapporteur public
CABINET LEFEVRE PELLETIER ET ASSOCIES ET CGR LEGAL, avocat

lecture du jeudi 17 mai 2018

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La société  » Parc éolien Nordex XXVIII  » a, par une première requête, demandé au tribunal administratif d’Amiens d’annuler pour excès de pouvoir l’arrêté du 4 juillet 2013 du préfet de la région Picardie, en tant qu’il a refusé de lui délivrer le permis de construire l’éolienne n° 1 devant être implantée sur le territoire de la commune de Noyers-Saint-Martin et, par une seconde requête, lui a demandé d’annuler l’arrêté du 31 juillet 2014 de la préfète de la région Picardie, en tant qu’elle a refusé de lui délivrer l’autorisation d’exploiter cette éolienne au titre de la législation sur les installations classées pour la protection de l’environnement.

Par un jugement nos 1302389,1403584 du 29 décembre 2015, le tribunal administratif d’Amiens, après avoir joint les deux demandes, a annulé les arrêtés des 4 juillet 2013 et 31 juillet 2014 en tant qu’ils refusent de délivrer respectivement le permis de construire et l’autorisation d’exploiter l’éolienne n° 1 et a enjoint à la préfète de la région Picardie de réexaminer les demandes de la pétitionnaire.

Procédure devant la cour :

Par un recours et un mémoire complémentaire, enregistrés les 18 mars et 21 avril 2016, la ministre de l’environnement, de l’énergie et de la mer et la ministre du logement et de l’habitat durable demandent à la cour d’annuler ce jugement.

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Vu les autres pièces du dossier.

Vu :
– le code de l’environnement ;
– le code de l’urbanisme ;
– l’ordonnance n° 2017-80 du 26 janvier 2017 ;
– l’arrêté du secrétaire d’Etat aux anciens combattants du 22 juillet 1980 portant création d’un regroupement des sépultures soviétiques ;
– le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :
– le rapport de M. Charles-Edouard Minet, premier conseiller ;
– les conclusions de Mme Amélie Fort-Besnard, rapporteur public ;
– et les observations de Me A…B…, représentant la société  » Parc éolien Nordex XXVIII « .
Considérant ce qui suit :

1. La société  » Parc éolien Nordex XXVIII  » a présenté des demandes de permis de construire et d’autorisation d’exploiter au titre de la législation sur les installations classées pour la protection de l’environnement pour l’édification et l’exploitation d’un parc éolien de cinq aérogénérateurs et un poste de livraison situés sur le territoire des communes de Bucamps et de Noyers-Saint-Martin, dans le département de l’Oise. Par un premier arrêté du 4 juillet 2013, le préfet de la région Picardie a délivré à la pétitionnaire des permis de construire pour quatre éoliennes mais a rejeté sa demande portant sur l’éolienne n° 1 située à Noyers-Saint-Martin. Par un second arrêté du 31 juillet 2014, la préfète de la région Picardie a autorisé l’exploitation de quatre éoliennes mais rejeté la demande d’autorisation de la société  » Parc éolien Nordex XXVIII  » portant sur l’éolienne n° 1. Cette société a contesté chacun de ces deux refus devant le tribunal administratif d’Amiens. La ministre de l’environnement, de l’énergie et de la mer et la ministre du logement et de l’habitat durable relèvent appel du jugement du 29 décembre 2015, chacune en ce qui la concerne, par lequel le tribunal administratif, après avoir joint les deux demandes de la société  » Parc éolien Nordex XXVIII « , a annulé les arrêtés en litige en tant qu’ils refusent les autorisations sollicitées pour l’éolienne n° 1, l’une au titre de la législation de l’urbanisme et l’autre au titre de la législation de l’environnement.

Sur la légalité de l’arrêté du préfet de la région Picardie du 4 juillet 2013, en tant qu’il a rejeté la demande de permis de construire portant sur l’éolienne n° 1 :

2. Pour refuser la délivrance du permis de construire l’éolienne n° 1 projetée par la société  » Parc éolien Nordex XXVIII « , le préfet de la région Picardie s’est fondé sur les dispositions de l’article R. 111-21 du code de l’urbanisme compte tenu notamment de sa proximité avec le cimetière militaire soviétique de Noyers-Saint-Martin. Le tribunal administratif d’Amiens a annulé cette décision en estimant que le préfet avait fait une erreur d’appréciation dans l’application de ces dispositions. En application de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme, il appartient à la cour de se prononcer sur ce motif d’annulation contesté devant elle.

3. Aux termes de l’article R. 111-21 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction en vigueur à la date de l’arrêté en litige :  » Le projet peut être refusé ou n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l’aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l’intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu’à la conservation des perspectives monumentales « .

4. Il résulte de ces dispositions que, si les constructions projetées portent atteinte au caractère ou à l’intérêt des lieux avoisinants, l’autorité administrative compétente peut refuser de délivrer le permis de construire sollicité ou l’assortir de prescriptions spéciales. Pour rechercher l’existence d’une atteinte de nature à fonder le refus de permis de construire ou les prescriptions spéciales accompagnant la délivrance de ce permis, il lui appartient d’apprécier, dans un premier temps, la qualité du site sur lequel la construction est projetée et d’évaluer, dans un second temps, l’impact que cette construction, compte tenu de sa nature et de ses effets, pourrait avoir sur le site. Les dispositions de cet article excluent qu’il soit procédé dans le second temps du raisonnement, pour apprécier la légalité des permis de construire délivrés, à une balance d’intérêts divers en présence, autres que ceux visés à l’article R. 111-21 cité ci-dessus.

5. D’une part, il ressort des pièces du dossier que les terrains d’implantation des éoliennes projetées par la société pétitionnaire se situent dans une zone de champs ouverts, largement anthropisée, qui ne présente pas d’intérêt particulier et ne fait l’objet d’aucune mesure de protection. Cette zone est d’ailleurs identifiée par le schéma régional éolien comme propice à l’implantation d’aérogénérateurs dès lors que, notamment, elle présente peu de sensibilité paysagère. Toutefois, il est constant que le site d’implantation de l’éolienne n° 1 en litige se distingue dans la mesure où il se trouve dans les environs proches du cimetière soviétique de Noyers-Saint-Martin, à environ 300 mètres de celui-ci. Ce cimetière, créé par arrêté du secrétaire d’Etat aux anciens combattants du 22 juillet 1980, qui est destiné à regrouper en un lieu unique les sépultures soviétiques de la Seconde guerre mondiale, accueille les dépouilles de plusieurs milliers de soldats et de civils originaires des Etats de l’ancienne Union des républiques socialistes soviétiques. S’il ne fait l’objet d’aucune protection particulière au titre d’une législation sur les sites ou les monuments historiques, il présente un intérêt certain et un caractère marqué compte tenu de sa destination, de la qualité de ses aménagements paysagers propres à favoriser le recueillement, de son organisation soignée, des caractéristiques particulières de ses tombes et de la présence en son sein d’un mémorial édifié à l’initiative de la Fédération de Russie. Cet ensemble représente ainsi un lieu de mémoire unique en France.

6. D’autre part, il ressort également des pièces du dossier que la proximité de l’éolienne n° 1, implantée à 280 mètres des limites du cimetière, est de nature, compte tenu de sa hauteur de 130 mètres en bout de pale, à créer un impact visuel très fort pour les visiteurs empruntant l’allée centrale du cimetière en direction du mémorial et à troubler la quiétude de ce lieu de mémoire et de recueillement, dans des conditions incompatibles avec sa destination. Les mesures compensatoires prévues par la pétitionnaire dans son étude d’impact, consistant à planter un certain nombre d’arbres de haute tige supplémentaires, ne sont pas de nature à permettre de supprimer toute visibilité, notamment dans l’allée centrale, ni d’atténuer suffisamment cet impact visuel pour les visiteurs du cimetière. D’ailleurs, au cours de l’instruction des demandes de permis de construire de la pétitionnaire, la direction départementale des territoires, le service territorial de l’architecture et du patrimoine et le service de l’inspection des installations classées pour la protection de l’environnement ont émis, pour ces raisons, des avis défavorables à l’octroi du permis de construire et de l’autorisation d’exploiter sollicités par la pétitionnaire pour l’éolienne n° 1. L’autorité environnementale et l’architecte des bâtiments de France ont également attiré l’attention de l’autorité compétente sur l’impact du projet sur ce cimetière. Dès lors, l’éolienne n° 1 projetée par la pétitionnaire, par sa proximité avec le cimetière de Noyers-Saint-Martin et sa visibilité, porte atteinte au caractère et à l’intérêt de ce lieu, en méconnaissance de l’article R. 111-21 du code de l’urbanisme.

7. Si l’arrêté préfectoral en litige du 4 juillet 2013 énonce également que l’éolienne n° 1 serait de nature à augmenter  » l’emprise du parc sur l’horizon  » et à porter ainsi atteinte au caractère et à l’intérêt des lieux avoisinants, il ne ressort pas des pièces du dossier, ainsi qu’il a été dit au début du point 5, que ce motif, qui n’est d’ailleurs pas défendu par les ministres dans leurs écritures, serait de nature à justifier le refus de permis de construire en litige. Toutefois, il résulte de l’instruction que le préfet de la région Picardie aurait pris la même décision s’il ne s’était fondé que sur les motifs énoncés au point 6 et qui suffisent à justifier le refus opposé à la demande de la pétitionnaire.

8. Dès lors, compte tenu de l’ensemble des circonstances de l’espèce, en rejetant, pour les motifs énoncés au point 6, la demande de permis de construire de la société  » Parc éolien Nordex XXVIII  » en tant qu’elle portait sur l’éolienne n° 1, le préfet de la région Picardie n’a pas commis d’erreur d’appréciation au regard des dispositions citées au point 3.

9. Il résulte de ce qui a été dit aux points 2 à 8 que la ministre du logement et de l’habitat durable est fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif d’Amiens s’est fondé sur ce motif pour annuler l’arrêté rejetant la demande de permis de construire portant sur l’éolienne n° 1.

10. Dès lors que la société  » Parc éolien Nordex XXVIII  » n’a soulevé, devant la juridiction administrative, aucun autre moyen à l’appui de ses conclusions dirigées contre le refus de permis de construire en litige, qu’il appartiendrait à la cour, saisie de l’ensemble du litige par l’effet dévolutif de l’appel, d’examiner, il résulte de ce qui précède, sans qu’il soit besoin de statuer sur la régularité du jugement, que la ministre est fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif d’Amiens a annulé l’arrêté préfectoral du 4 juillet 2013.

Sur la légalité de l’arrêté de la préfète de la région Picardie du 31 juillet 2014, en tant qu’elle a refusé d’autoriser l’exploitation de l’éolienne n° 1 :

En ce qui concerne le motif d’annulation retenu par le tribunal administratif :

11. Aux termes de l’article L. 511-1 du code de l’environnement :  » Sont soumis aux dispositions du présent titre les usines, ateliers, dépôts, chantiers et, d’une manière générale, les installations exploitées ou détenues par toute personne physique ou morale, publique ou privée, qui peuvent présenter des dangers ou des inconvénients soit (…) pour la conservation (…) des paysages, (…), soit pour la conservation des sites (…) « . Aux termes de l’article L. 512-1 du même code, dans sa rédaction alors applicable :  » Sont soumises à autorisation préfectorale les installations qui présentent de graves dangers ou inconvénients pour les intérêts visés à l’article L. 511-1. / L’autorisation ne peut être accordée que si ces dangers ou inconvénients peuvent être prévenus par des mesures que spécifie l’arrêté préfectoral (…) « .

12. Pour statuer sur une demande d’autorisation d’exploitation d’une installation classée pour la protection de l’environnement, il appartient au préfet de s’assurer que le projet ne méconnaît pas, notamment, l’exigence de conservation des sites, des monuments et des éléments du patrimoine archéologique, prévue par l’article L. 511-1 du code de l’environnement. Par ailleurs, il découle des dispositions de l’article L. 512-1 du même code que, lorsqu’elle est saisie d’une demande d’autorisation d’une installation classée, l’autorité préfectorale est tenue, sous le contrôle du juge, de délivrer l’autorisation sollicitée si les dangers ou inconvénients que présente cette installation peuvent être prévenus par les prescriptions particulières spécifiées par un arrêté d’autorisation.

13. Pour rejeter la demande d’autorisation d’exploiter l’éolienne n° 1, la préfète de la région Picardie s’est fondée sur le fait que cette éolienne, par sa proximité avec le cimetière soviétique de Noyers-Saint-Martin, serait de nature à porter  » une atteinte inacceptable au paysage et à la quiétude de ce lieu de recueillement « .

14. Il résulte de l’instruction, ainsi qu’il a été dit au point 6, que l’éolienne n° 1 est, compte tenu de sa taille et de sa situation, de nature à entraîner un impact visuel très fort pour les visiteurs du cimetière soviétique de Noyers-Saint-Martin, dont l’intérêt et le caractère ont été rappelés au point 5, dans des conditions qui paraissent incompatibles avec la destination du site. En outre, il résulte notamment du rapport du service de l’inspection des installations classées que le bruit produit par cette éolienne sera ressenti par les visiteurs du cimetière. Ces différents impacts sont de nature à nuire à la quiétude et à la sérénité de ce lieu unique en France. Si la société  » Parc éolien Nordex XXVIII  » a proposé, d’une part, d’implanter à certains endroits des arbres de haute tige de nature à atténuer en partie l’impact visuel de son parc éolien à certains endroits du cimetière et, d’autre part, d’interrompre le fonctionnement de l’éolienne n° 1 lors de la cérémonie commémorative annuelle qui, le 8 mai, regroupe dans le cimetière plusieurs centaines de participants, ces mesures ne sont pas de nature à corriger ou compenser de façon suffisante les atteintes pérennes portées par l’éolienne n° 1 aux intérêts mentionnés à l’article L. 511-1 du code de l’environnement. Dès lors, en rejetant pour les motifs rappelés au point 13, la demande d’autorisation d’exploitation de cette éolienne, la préfète de la région Picardie n’a pas fait une inexacte application des dispositions citées au point 11.

15. Il résulte de ce qui a été dit aux points 11 à 14 que la ministre de l’environnement, de l’énergie et de la mer est fondée à soutenir que c’est à tort que le tribunal administratif d’Amiens s’est fondé sur le motif tiré de l’absence d’atteinte aux intérêts mentionnés à l’article L. 511-1 du code de l’environnement pour annuler l’arrêté préfectoral du 31 juillet 2014. Il appartient toutefois à la cour, saisie de l’ensemble du litige par l’effet dévolutif de l’appel, d’examiner les autres moyens soulevés par la société  » Parc éolien Nordex XXVIII  » à l’encontre de cet arrêté devant la juridiction administrative.

En ce qui concerne les autres moyens soulevés par la pétitionnaire :

16. L’arrêté attaqué, qui vise les dispositions utiles du code de l’environnement et dont la motivation a été rappelée au point 13, comporte l’énoncé des considérations de droit et de fait sur lesquelles il se fonde. Il est, dès lors, suffisamment motivé.

17. Compte tenu de la nature particulière du lieu de recueillement et de mémoire en cause, la conservation du cimetière soviétique de Noyers-Saint-Martin impose de le préserver d’atteintes visuelles et sonores qui sont de nature à perturber la sérénité et la quiétude du lieu. Dès lors, l’atteinte qui est portée, tant par l’impact visuel de l’éolienne n° 1, déjà mentionné aux points 6 et 14, que par le bruit qu’elle est susceptible de produire et qui, compte tenu de la faible distance séparant la machine du cimetière, peut être perceptible par des visiteurs, ainsi qu’il a été dit au point 14, pouvait être prise en compte par l’autorité compétente au titre des inconvénients présentés par le projet pour la conservation du site, au sens de l’article L. 511-1 du code de l’environnement. La préfète de la région Picardie n’a donc pas commis d’erreur de droit à ce titre.
18. Il résulte de ce qui a été dit aux points 16 et 17 que la société  » Parc éolien Nordex XXVIII  » n’est pas fondée à soutenir que l’arrêté préfectoral du 31 juillet 2014 serait entaché d’illégalité, en tant que celui-ci rejette sa demande d’autorisation d’exploitation portant sur l’éolienne n° 1.

19. Il résulte de ce qui a été dit aux points 11 à 18, et sans qu’il soit besoin de statuer sur la régularité du jugement, que la ministre de l’environnement, de l’énergie et de la mer est fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif d’Amiens a annulé l’arrêté de la préfète de la région Picardie du 31 juillet 2014, en tant qu’elle refuse la délivrance de l’autorisation sollicitée pour l’exploitation de l’éolienne n° 1.

Sur les frais liés au litige :

20. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l’Etat, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement à la société  » Parc éolien Nordex XXVIII  » de la somme qu’elle demande sur ce fondement.

DÉCIDE :

Article 1er : Le jugement du tribunal administratif d’Amiens du 29 décembre 2015 est annulé.

Article 2 : Les demandes de la société  » Parc éolien Nordex XXVIII  » et ses conclusions présentées en appel sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative, sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société  » Parc éolien Nordex XXVIII « , au ministre de la transition écologique et solidaire et au ministre de la cohésion des territoires.

Copie en sera transmise pour information au préfet de la région Hauts-de-France.
N°16DA00559 2