Parc éolien : une commune ne peut pas garantir son achèvement mais peut faciliter sa création !

Conseil d’État

N° 412693   
Inédit au recueil Lebon
7ème – 2ème chambres réunies
M. Olivier Henrard, rapporteur public
SCP MATUCHANSKY, POUPOT, VALDELIEVRE ; SCP COUTARD, MUNIER-APAIRE, avocats

lecture du lundi 19 novembre 2018

Vu la procédure suivante :

La société Electribent a demandé au tribunal administratif de Montpellier de condamner la commune de Salses-le-Château et l’Etat à lui verser chacun la somme de 1 990 535,98 euros, assortie des intérêts, au titre du préjudice subi du fait de la non réalisation d’un parc éolien et de condamner en outre l’Etat à lui verser la somme de 3 622 500 euros au titre de la perte de bail, assortie des intérêts. Par deux jugements n° 1305314 et n° 1305315 du 5 novembre 2015, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté ses demandes.

Par un arrêt n°s 15MA05017, 16MA00037 du 23 mai 2017, la cour administrative d’appel de Marseille a, sur appel de la société Electribent, annulé ces jugements, condamné la commune de Salses-le-Château et l’Etat à verser à la société Electribent respectivement les somme de 134 714,40 euros, portant intérêts à compter du 24 octobre 2013, et de 89 809,60 euros, portant intérêts à compter du 18 octobre 2013.

1° Sous le n° 412693, par un pourvoi sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés les 21 juillet et 23 octobre 2017 et le 5 septembre 2018 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, la commune de Salses-le-Château demande au Conseil d’Etat :

1°) d’annuler cet arrêt en tant qu’il la condamne à verser à la société Electribent une somme de 134 714,40 euros ;

2°) réglant l’affaire au fond, de rejeter l’appel de la société Electribent ;

3°) de mettre à la charge de la société Electribent la somme de 3 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

2° Sous le n° 412712, par un pourvoi sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés les 24 juillet et 24 octobre 2017 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, la société Electribent demande au Conseil d’Etat :

1°) d’annuler cet arrêt en tant qu’il a rejeté le surplus de ses conclusions d’appel ;

2°) réglant l’affaire au fond, de faire droit au surplus de ses conclusions d’appel ;

3°) de mettre solidairement à la charge de la commune de Salses-le-Château et de l’Etat la somme de 6 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

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Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :
– le code civil ;
– le code de l’environnement ;
– le code de l’urbanisme ;
– la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 ;
– le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

– le rapport de M. Jean Sirinelli, maître des requêtes en service extraordinaire,

– les conclusions de M. Olivier Henrard, rapporteur public.

La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Coutard, Munier-Apaire, avocat de la commune de Salses-le-château, et à la SCP Matuchansky, Poupot, Valdelièvre, avocat de la société Electribent.

Vu la note en délibéré, enregistrée le 29 octobre 2018, sous le n° 412712, présentée par la société Electribent.

1. Considérant que les pourvois de la commune de Salses-le-Château et de la société Electribent sont dirigés contre le même arrêt ; qu’il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision ;

2. Considérant qu’il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que la société Eurowind, devenue société Electribent, a signé le 31 janvier 2008 avec la commune de Salses-le-Château une promesse de bail aux fins d’implanter un parc éolien sur des parcelles appartenant à son domaine privé, sises au lieu-dit  » Cole des Flutes  » et  » Serre du Buis  » ; que, par arrêté du 17 décembre 2012, le préfet des Pyrénées-Orientales a refusé de délivrer à cette société le permis de construire ce parc éolien ; que la société Electribent a saisi le tribunal administratif de Montpellier de deux demandes indemnitaires dirigées respectivement contre la commune de Salses-le-Château et contre l’Etat, en réparation du préjudice subi du fait des dépenses qu’elle a engagées inutilement pour la réalisation de ce projet en invoquant les assurances données par la commune et l’Etat quant à sa faisabilité ; que, par deux jugements du 5 novembre 2015, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté ses demandes ; que, par l’arrêt attaqué, la cour administrative d’appel de Marseille a, sur appel de la société Electribent, annulé ces jugements, estimé que la commune et l’Etat avaient donné des assurances précises et constantes à la société Electribent sur la faisabilité de son projet d’implantation d’un parc éolien dans une zone où ce dernier ne pouvait pas être implanté et condamné, sur ce fondement, la commune de Salses-le-Château et l’Etat à verser à la société Electribent respectivement les somme de 134 714,40 euros, portant intérêts à compter du 24 octobre 2013 et de 89 809,60 euros, portant intérêts à compter du 18 octobre 2013 ;

Sur le pourvoi de la commune :

3. Considérant, d’une part, qu’aux termes de l’article 10-1 de la loi du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l’électricité, alors applicable :  » Les zones de développement de l’éolien sont définies par le préfet du département en fonction de leur potentiel éolien, des possibilités de raccordement aux réseaux électriques et de la protection des paysages, des monuments historiques et des sites remarquables et protégés. Elles sont proposées par la ou les communes dont tout ou partie du territoire est compris dans le périmètre proposé (…). / La décision du préfet du département intervient sur la base de la proposition dans un délai maximal de six mois à compter de la réception de celle-ci, après avis de la commission départementale compétente en matière de nature, de paysages et de sites et des communes limitrophes (…) Le préfet veille à la cohérence départementale des zones de développement de l’éolien et au regroupement des installations afin de protéger les paysages (…)  » ; qu’il résulte de ces dispositions qu’une zone de développement éolien se borne à délimiter un périmètre privilégié par les autorités publiques pour l’implantation des éoliennes sans autoriser la réalisation de travaux relatifs à une telle implantation ;

4. Considérant, d’autre part, qu’aux termes de l’article L. 422-2 du code de l’urbanisme :  » par exception aux dispositions de l’article L. 422-1, l’autorité administrative de l’Etat est compétente pour se prononcer sur un projet portant sur : (…) / b) Les ouvrages de production, de transport, de distribution et de stockage d’énergie (…) Lorsque la décision est prise par le préfet, celui-ci recueille l’avis du maire ou du président de l’établissement public de coopération intercommunale compétent  » ; qu’il résulte de ces dispositions que l’autorisation accordée en vue de l’implantation d’un parc éolien relève de la compétence du préfet ;

5. Considérant que la cour a estimé que la commune de Salses-le-Château par la modification de son plan d’occupation des sols et la création d’une zone naturelle éolien, par la proposition faite au préfet des Pyrénées-Orientales de créer une zone de développement éolien ainsi que par la signature avec la société requérante d’une promesse de bail sur des parcelles lui appartenant en vue de créer un tel projet, devait être regardée comme ayant donné à la société Electribent des  » assurances  » de réalisation d’un parc éolien constitutives d’une faute de nature à engager sa responsabilité ; que, toutefois, il résulte des dispositions précitées que la commune, ce faisant, s’est bornée à rendre possible et à faciliter la réalisation d’un parc éolien sur son territoire sans garantir le bon achèvement de ce projet dont la réalisation était conditionnée à la délivrance par le préfet d’un permis de construire ; que, par suite, la cour administrative d’appel de Marseille a commis une erreur de qualification juridique des faits ;

6. Considérant qu’il résulte de ce qui précède, et sans qu’il soit besoin d’examiner les autres moyens du pourvoi, que la commune de Salses-le-Château est fondée à demander l’annulation de l’arrêt qu’elle attaque en tant qu’il l’a condamnée à verser à la société Electribent la somme de 134 714,40 euros ;

Sur le pourvoi de la société Electribent :

7. Considérant qu’il résulte de ce qui précède que la société Electribent ne peut contester l’arrêt attaqué qu’en tant qu’il limite l’indemnisation mise à la charge de l’Etat ;

8. Considérant, en premier lieu, qu’il appartenait à la société requérante d’apporter, à l’appui de sa demande d’indemnisation, les éléments permettant d’établir que les conditions d’engagement de la responsabilité sans faute de l’Etat étaient réunies ; qu’il suit de là que la cour administrative d’appel de Marseille n’a pas méconnu son office, ni commis d’erreur de droit, en rejetant la demande d’indemnisation de la société Electribent présentée au titre de la responsabilité sans faute de l’Etat au motif qu’elle n’était pas assortie des précisions suffisantes pour en apprécier le bien-fondé, sans ordonner préalablement de mesures d’instruction ;

9. Considérant, en deuxième lieu, qu’il résulte des pièces du dossier soumis au juge du fond qu’en l’absence d’assurances précises et constantes des services de l’Etat sur la faisabilité du projet d’implantation d’un parc éolien et compte tenu de la complexité de ce projet et de ce que la société Electribent est un professionnel de l’énergie éolienne, que la cour administrative d’appel de Marseille n’a pas commis d’erreur de qualification juridique en estimant que la société Electribent avait commis une imprudence fautive de nature à exonérer l’Etat, qui ne s’est pas pourvu en cassation contre cet arrêt, d’au moins une partie de sa responsabilité ; qu’en tout état de cause la cour n’a pas dénaturé les pièces du dossier en laissant à sa charge une part de responsabilité évaluée à 20 % de ses préjudices ;

10. Considérant, en troisième lieu, que, contrairement à ce que soutient la société Electribent, la cour administrative d’appel de Marseille n’a pas dénaturé les pièces du dossier en estimant que l’ensemble des frais de création et de fonctionnement de la société ainsi que les frais de photocopie ne présentaient pas un lien de causalité avec les fautes de l’Etat et en estimant qu’il n’était pas établi que la société Electribent avait été créée dans le but unique de réaliser le projet d’installation d’un parc éolien et avait recruté des experts universitaires pour la réalisation de l’étude d’impact ;

11. Considérant en revanche, en dernier lieu, que lorsqu’ils ont été demandés, et quelle que soit la date de cette demande, les intérêts moratoires dus en application de l’article 1153 du code civil courent à compter du jour où la demande de paiement du principal est parvenue au débiteur ou, en l’absence d’une telle demande préalablement à la saisine du juge, à compter du jour de cette saisine ; qu’il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond, et notamment de la requête d’appel de la société Electribent et du mémoire en défense du ministre du logement et de l’habitat durable, que le préfet des Pyrénées-Orientales a été saisi d’une demande d’indemnisation de la société Electribent pour le préjudice subi du fait du refus de délivrance du permis de construire par un courrier du 12 août 2013 ; que par suite, la cour administrative d’appel de Marseille a commis une erreur de droit en estimant que la somme de 89 809,60 euros à laquelle elle a condamné l’Etat portait intérêts à compter du 18 octobre 2013, date de l’introduction de la requête de première instance de la société Electribent devant le tribunal administratif de Montpellier, et non à compter de la date de réception par le préfet de la demande d’indemnisation présentée par la société Electribent ;

12. Considérant qu’il résulte de tout ce qui précède que l’arrêt attaqué doit être annulé en tant, d’une part, qu’il a condamné la commune de Salses-le-Château à verser une somme de 134 714,40 euros à la société Electribent et, d’autre part, en tant qu’il fixe, s’agissant de l’indemnité due par l’Etat, la date de départ des intérêts moratoires à la date d’enregistrement de la requête de la société requérante au tribunal administratif de Montpellier ;

13. Considérant qu’il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de régler, dans cette mesure, l’affaire au fond en application des dispositions de l’article L. 821-2 du code de justice administrative ;

Sur la responsabilité de la commune :

14. Considérant, en premier lieu, que, contrairement à ce que soutient la société Electribent, le tribunal administratif de Montpellier, qui n’était pas tenu de répondre à tous les arguments avancés par les parties, n’a pas omis de répondre au moyen tiré de ce que le refus du maire de Salses-le-Château d’exécuter la promesse de bail conclue avec la société Electribent constituerait une méconnaissance de ses obligations légales ;

15. Considérant, en deuxième lieu, qu’il résulte de l’instruction que le préfet s’est notamment fondé, pour refuser de délivrer à la société Electribent le permis de construire qu’elle sollicitait en vue de réalisation de son parc éolien, sur le motif tiré de ce que  » la loi littoral (articles L. 146-1 et L. 146-4 du code de l’urbanisme) qui stipule que les constructions doivent être en continuité avec les agglomérations et villages existants, ces articles ne comportent aucune dérogation pour tes constructions isolées dans les communes littorales  » ; que ce motif faisait obstacle, à lui seul, à la réalisation de son projet d’implantation d’un parc éolien ; que, dans ces circonstances, la société Electribent, n’est pas fondée à soutenir que l’avis négatif donné par la commune de Salses-le-Château en application des dispositions de l’article L. 422-2 du code de l’urbanisme citées au point 4 de la présente décision, et le retard pris par la commune à enregistrer sa demande de permis de construire constituent une faute de nature à engager la responsabilité de la commune du fait de l’absence de réalisation de son projet ;

16. Considérant, en troisième lieu, que la société Electribent ne peut utilement se prévaloir de ce que le tribunal administratif de Montpellier aurait méconnu la portée de ses écritures en estimant que  » la société ne peut utilement engager la responsabilité de la commune à l’égard du schéma de cohérence territorial dont l’élaboration échappe à sa compétence « , dès lors que le tribunal a répondu aux points 3 et 8 de son jugement à l’argumentation de la société tirée de ce que les orientations du schéma de cohérence territoriale constituaient des éléments favorables à son projet, et qu’ils étaient de nature à l’induire en erreur en lui offrant une fausse sécurité juridique ;

17. Considérant, en quatrième lieu, qu’il résulte des dispositions de l’article 10-1 de la loi du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l’électricité citées au point 3 de la présente décision, que, eu égard à l’objet et aux effets de la délimitation d’une zone de développement éolien ainsi qu’à la compétence du préfet du département pour la créer, la société Electribent n’est pas fondée à soutenir que la proposition de la commune de Salses-le-Château de créer une zone de développement éolien sur son territoire constituerait une faute de nature à engager sa responsabilité ;

18. Considérant, en cinquième lieu, qu’il résulte de ce qui a été dit aux points 3 et 4 de la présente décision que le préjudice invoqué par la société Electribent ne trouve pas son origine dans la création, par la commune de Salses-le-Château, d’une zone naturelle éolien qui n’était pas de nature, à elle seule, à offrir à la société une assurance suffisante sur l’achèvement de son projet ;

19. Considérant, en sixième lieu, que la société Electribent ne peut se prévaloir de la méconnaissance par la commune de Salses-le-Château du principe de confiance légitime qui ne trouve à s’appliquer dans l’ordre juridique national que dans le cas où la situation juridique dont a à connaître le juge administratif français est régie par le droit de l’Union européenne ;

20. Considérant, en dernier lieu, qu’il résulte de ce qui a été dit aux points 3 à 5 de la présente décision que la commune de Salses-le-Château ne peut être regardée comme ayant donné à la société Electribent des assurances suffisamment précises, fermes et constantes sur la réalisation de son projet de nature à engager sa responsabilité ;

21. Considérant qu’il résulte de tout ce qui précède, et sans qu’il soit besoin d’examiner la fin de non-recevoir opposée par la commune de Salses-le-Château, que la société Electribent n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande ;

Sur les intérêts portant sur l’indemnité mise à la charge de l’Etat :

22. Considérant qu’il résulte de ce qui a été dit au point 11 de la présente décision que la société Electribent, qui a présenté des conclusions à fin de capitalisation des intérêts, a droit aux intérêts des sommes qui lui sont dues à compter de la réception par l’administration de sa demande préalable du 12 août 2013 ;

Sur les conclusions présentées au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

23. Considérant que les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’une somme soit mise à la charge de la commune de Salses-le-Château qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante ; qu’il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre une somme à ce titre à la charge de l’Etat ; qu’il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de la société Electribent la somme de 5 000 euros à verser à la commune de Salses-le-Château au titre de la procédure devant la cour administrative d’appel et le Conseil d’Etat ;

D E C I D E :
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Article 1er : L’article 1er, en tant qu’il a annulé le jugement n° 1305315 du 5 novembre 2015 du tribunal administratif de Montpellier rejetant la demande de condamnation de la commune de Salses-le-Château à verser une indemnité à la société Electribent, l’article 2, l’article 3 en tant qu’il fixe le point de départ des intérêts dus par l’Etat au 18 octobre 2013, l’article 5 en tant qu’il prévoit que la commune versera à la société une somme de 1 200 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative, de l’arrêt de la cour administrative d’appel de Marseille du 23 mai 2017 sont annulés.
Article 2 : La requête présentée par la société Electribent devant la cour administrative d’appel de Marseille enregistrée sous le n° 15MA05017 est rejetée.
Article 3 : La somme de 89 809,60 euros que l’Etat est condamné à verser à la société Electribent portera intérêts à compter de la réception par le préfet de la demande préalable présentée par la société Electribent par courrier du 12 août 2013.
Article 4 : La société Electribent versera à la commune de Salses-le-Château une somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 5 : Le surplus des conclusions présentées par la société Electribent devant le Conseil d’Etat est rejeté.
Article 6 : La présente décision sera notifiée à la commune de Salses-le-Château et à la société Electribent.
Copie en sera adressée à la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales.