URBANISME AMENAGEMENT ENVIRONNEMENT Me Frédéric RENAUDIN, spécialiste en droit public et droit de l'immobilier – SELARL CLAIRANCE AVOCATS
COUR ADMINISTRATIVE D’APPEL DE LYON
N° 10LY01628
Inédit au recueil Lebon
1ère chambre – formation à 3
M. MOUTTE, président
M. David ZUPAN, rapporteur
M. VALLECCHIA, rapporteur public
BERTRAND PEYROT & ASSOCIES, avocat
lecture du mardi 8 novembre 2011
AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS
Vu la requête, enregistrée au greffe de la Cour le 15 juillet 2010, présentée pour la SOCIETE INVESTISSEMENTS INTERNATIONAUX ET PARTICIPATIONS, dont le siège social est sis … par Me Peyrot ;
La SOCIETE INVESTISSEMENTS INTERNATIONAUX ET PARTICIPATIONS demande à la Cour :
1° d’annuler le jugement du Tribunal administratif de Lyon n° 0802672, en date du 22 juin 2010, qui, statuant sur la demande présentée par M. Friedrich H et autres, a annulé l’arrêté du maire de Ferney-Voltaire du 18 octobre 2007 lui accordant un permis de construire ;
2° de rejeter la demande présentée au Tribunal administratif de Lyon par M. H et autres ;
3° subsidiairement, d’annuler ledit jugement en ce qu’il prononce l’entière annulation de l’arrêté du maire de Ferney-Voltaire du 18 octobre 2007, et de limiter les effets de l’illégalité relevée en maintenant le permis de construire en ce qu’il autorise l’édification d’une salle polyvalente ;
4° en ce cas, de l’autoriser, en application de l’article L. 600-5 du code de l’urbanisme, à solliciter un permis de construire modificatif ;
5° de condamner les intimés, ensemble, à lui verser la somme de 2 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;
Elle soutient qu’en vertu de l’article L. 122-1 du code de l’urbanisme, elle était tenue à une exigence de compatibilité avec les objectifs fixés par le schéma de cohérence territoriale du pays de Gex, non de conformité à ces objectifs ; que son projet, qui prévoit 14 % de logements sociaux, est compatible avec l’objectif de 20 % énoncé par le schéma de cohérence territoriale ; que ce dernier, en matière d’équilibre social de l’habitat, ne peut que fixer des objectifs généraux, non des règles impératives, ainsi qu’il ressort des termes des articles L. 122-1 et R. 122-3 du code de l’urbanisme ; que si la proportion de 20 % de logements sociaux devait être regardée comme une règle impérative fixée par ce document, force serait de la déclarer illégale et inopposable ; qu’elle est fondée à se prévaloir, à titre subsidiaire, des dispositions de l’article L. 600-5 du code de l’urbanisme ; qu’en effet, le motif d’annulation retenu ne peut concerner que les bâtiments à usage d’habitation, mais nullement, en tout état de cause, la salle polyvalente ; qu’il ne peut d’ailleurs justifier l’annulation de l’ensemble de ces bâtiments collectifs à usage d’habitation, au nombre de 18, dès lors que le projet a prévu une affectation sociale pour deux d’entre eux, représentant 24 logements ; qu’ainsi, il ne manquait que 12 logements sociaux, de sorte que l’illégalité relevée ne met en cause, en réalité, que l’affectation d’un seul des 18 bâtiments, sans affecter l’économie générale du projet ; qu’il suffit de modifier le cartouche de la demande pour satisfaire à l’exigence d’une proportion de 20 % de logements sociaux, de sorte que l’obtention d’un permis modificatif peut être envisagée à bref délai ;
Vu le jugement attaqué ;
Vu le mémoire, enregistré le 18 février 2011, présenté pour M. Friedrich H, M. Pascal E, Mme Susan B, Mme Ann-Beth G, M. Gilbert F, M. Karl C et Mme Julienne J, M. Ben Yaghlane et M. et Mme Raphaël I, par Me Richard, concluant au rejet de la requête et à la condamnation de la SOCIETE INVESTISSEMENTS INTERNATIONAUX ET PARTICIPATIONS à leur verser la somme de 2 500 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;
Ils soutiennent que s’il est vrai que, de manière générale, le schéma de cohérence territoriale fixe de simples orientations d’aménagement, il peut également chiffrer les objectifs en matière d’habitat social, comme l’a indiqué le groupement de recherche sur les institutions et le droit de l’aménagement, de l’urbanisme et de l’habitat ; qu’il peut ainsi, en la matière, pour les opérations foncières et les aménagements au sens de l’article R. 122-5 du code de l’urbanisme, fixer des prescriptions précises ; que la disposition du schéma de cohérence territoriale du pays de Gex imposant à ce titre une proportion minimale de 20 % de logements sociaux pour toute opération d’habitat de plus de 5 000 m² est donc légale et opposable au projet de la SOCIETE INVESTISSEMENTS INTERNATIONAUX ET PARTICIPATIONS ; que celle-ci n’est pas même en mesure d’identifier la partie dudit projet à laquelle devrait se limiter l’annulation de ce permis ; que le motif d’annulation à bon droit relevé par le Tribunal affecte l’économie générale du projet et ne permet pas de distinguer entre les constructions, ni, par suite, d’envisager une annulation partielle ;
Vu le mémoire, enregistré le 13 juillet 2011, présenté pour la SOCIETE INVESTISSEMENTS INTERNATIONAUX ET PARTICIPATIONS, concluant aux mêmes fins que la requête, par les mêmes moyens ;
Vu le code de l’urbanisme ;
Vu le code de justice administrative ;
Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l’audience ;
Après avoir entendu au cours de l’audience publique du 18 octobre 2011 :
– le rapport de M. Zupan, président-assesseur ;
– les observations de Me Bornard, représentant la SOCIETE INVESTISSEMENTS INTERNATIONAUX ET PARTICIPATIONS, et celles de Me Sinelnikoff représentant M. H et autres ;
– et les conclusions de M. Valleccchia, rapporteur public ;
La parole ayant à nouveau été donnée aux parties présentes ;
Considérant que la SOCIETE INVESTISSEMENTS INTERNATIONAUX ET PARTICIPATIONS relève appel du jugement, en date du 22 juin 2010, par lequel le Tribunal administratif de Lyon a annulé l’arrêté du maire de Ferney-Voltaire du 18 octobre 2007 lui accordant un permis de construire en vue de l’édification, au lieu-dit La Fin , d’un ensemble de 17 immeubles collectifs à usage d’habitation et d’une salle polyvalente ;
Sur la légalité du permis de construire contesté :
En ce qui concerne le motif d’annulation retenu par le Tribunal :
Considérant qu’aux termes du dernier alinéa de l’article L. 122-1 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige : Les programmes locaux de l’habitat, les plans de déplacements urbains, les schémas de développement commercial, les plans locaux d’urbanisme, les plans de sauvegarde et de mise en valeur, les cartes communales, la délimitation des périmètres d’intervention prévus à l’article L. 143-1, les opérations foncières et les opérations d’aménagement définies par décret en Conseil d’Etat doivent être compatibles avec les schémas de cohérence territoriale et les schémas de secteur ; que, selon l’article R. 122-5 du même code : Les opérations foncières et les opérations d’aménagement mentionnées au dernier alinéa de l’article L. 122-1 sont (…) 3° Les lotissements, les remembrements réalisés par des associations foncières urbaines et les constructions soumises à autorisations, lorsque ces opérations ou constructions portent sur une surface hors oeuvre nette de plus de 5 000 mètres carrés ; que le projet de la SOCIETE INVESTISSEMENTS INTERNATIONAUX ET PARTICIPATIONS, situé sur un terrain compris dans le périmètre du schéma de cohérence territoriale du pays de Gex, prévoit la création d’une surface hors oeuvre nette totale de 19 749 m² ; que la légalité du permis de construire contesté doit donc être appréciée au regard, notamment, de sa compatibilité avec ce schéma, approuvé par délibération du comité du syndicat mixte du schéma de cohérence territoriale du pays de Gex du 12 juillet 2007 ; que le jugement attaqué relève l’incompatibilité du projet de la requérante avec une disposition contenue dans le document d’orientations générales de ce schéma de cohérence territoriale, relative à la promotion de la mixité sociale dans l’habitat et ainsi libellée : Toute opération d’habitat significative à l’échelle de la commune comportera au moins 20% de logements sociaux. Cette règle sera systématique pour les opérations d’habitat de plus de 5 000 m² de SHON. Le seuil de 5 000 m² de SHON a été retenu en référence à l’article R. 122-5 du Code de l’Urbanisme. Les opérations dépassant ce seuil devront être compatibles directement avec le SCOT ;
Considérant, d’une part, qu’aux termes de l’article L. 122-1 du code de l’urbanisme, pris en ses troisième et quatrième alinéas : Pour mettre en oeuvre le projet d’aménagement et de développement durable retenu, [les schémas de cohérence territoriale] fixent, dans le respect des équilibres résultant des principes énoncés aux articles L. 110 et L. 121-1, les orientations générales de l’organisation de l’espace et de la restructuration des espaces urbanisés et déterminent les grands équilibres entre les espaces urbains et à urbaniser et les espaces naturels et agricoles ou forestiers. Ils apprécient les incidences prévisibles de ces orientations sur l’environnement. A ce titre, ils définissent notamment les objectifs relatifs à l’équilibre social de l’habitat et à la construction de logements sociaux, à l’équilibre entre l’urbanisation et la création de dessertes en transports collectifs, à l’équipement commercial et artisanal, aux localisations préférentielles des commerces, à la protection des paysages, à la mise en valeur des entrées de ville et à la prévention des risques (…) ; qu’il résulte de ces dispositions que les auteurs d’un schéma de cohérence territoriale peuvent légalement se fonder sur certaines particularités du territoire couvert par ce schéma ou sur l’importance de certaines des orientations qu’il définit, notamment en matière d’équilibre social de l’habitat, pour y intégrer des prescriptions spécifiques de nature à assurer le respect des objectifs fixés par la loi, à la condition que ces prescriptions ne soient pas en contradiction avec l’application d’autres réglementations ou procédures administratives et n’interfèrent pas, par leur précision, avec celles qui relèvent des documents locaux d’urbanisme et, en particulier, des plans locaux d’urbanisme ; qu’en l’espèce, la disposition précitée du schéma de cohérence territoriale du pays de Gex, qui rappelle elle-même que les décisions concernées sont soumises à un rapport de compatibilité et non de conformité, n’excède pas, par sa portée normative ou son degré de précision, l’objet assigné ainsi aux schémas de cohérence territoriale par les dispositions précitées de l’article L. 122-1 du code de l’urbanisme ; que la SOCIETE INVESTISSEMENTS INTERNATIONAUX ET PARTICIPATIONS n’est dès lors pas fondée à exciper par ce motif de son illégalité ou à la prétendre inopposable à son projet de construction ;
Considérant, d’autre part, qu’il est constant que ce projet prévoit la réalisation de 175 logements, dont 24 doivent être financés au moyen d’un prêt locatif à usage social ; que, comme le tribunal l’a relevé à bon droit, cette proportion, représentant seulement 13,7 % de l’ensemble des logements prévus, ne peut être regardée, eu égard à l’importance du projet, comme compatible avec l’objectif de 20 % fixé par le schéma de cohérence territoriale du pays de Gex ;
Considérant, toutefois, qu’aux termes de l’article L. 600-5 du code de l’urbanisme : Lorsqu’elle constate que seule une partie d’un projet de construction ou d’aménagement ayant fait l’objet d’une autorisation d’urbanisme est illégale, la juridiction administrative peut prononcer une annulation partielle de cette autorisation. L’autorité compétente prend, à la demande du bénéficiaire de l’autorisation, un arrêté modificatif tenant compte de la décision juridictionnelle devenue définitive ; que le motif d’annulation retenu par le jugement attaqué et confirmé par le présent arrêt affecte uniquement la partie du projet relative à la construction de bâtiments à usage d’habitation, dont l’autorisation fait l’objet de dispositions divisibles des autres dispositions de l’arrêté contesté, qui autorise par ailleurs la construction d’une salle polyvalente ; qu’ainsi, comme le soutient la SOCIETE INVESTISSEMENTS INTERNATIONAUX ET PARTICIPATIONS, qui limite ses conclusions subsidiaires au seul maintien du permis de construire en ce qu’il concerne cette salle polyvalente, c’est à tort que les premiers juges ont, par le motif susmentionné, prononcé l’entière annulation de ce permis ; qu’il appartient en conséquence à la Cour, saisie de l’ensemble du litige par l’effet dévolutif de l’appel, de se prononcer sur les autres moyens d’annulation soulevés par M. H et autres, en tant qu’ils seraient quant à eux susceptibles d’entraîner cette entière annulation ;
En ce qui concerne la composition du dossier de demande de permis de construire :
Considérant, en premier lieu, qu’aux termes de l’article R. 421-1-1 du code d’urbanisme, dans sa rédaction en vigueur à l’époque de la demande de permis de construire déposée par la SOCIETE INVESTISSEMENTS INTERNATIONAUX ET PARTICIPATIONS : La demande de permis de construire est présentée soit par le propriétaire du terrain ou son mandataire, soit par une personne justifiant d’un titre l’habilitant à construire sur le terrain (…) ; qu’il résulte de ces dispositions que le pétitionnaire n’est tenu d’annexer à sa demande de permis un titre l’habilitant à construire que dans le cas où il n’est ni le propriétaire du terrain d’assiette du projet, ni son mandataire ; que M. H et autres, qui ne contestent pas la qualité de propriétaire de la société requérante et n’allèguent aucune circonstance en raison de laquelle le maire de Fernay-Voltaire n’aurait pu s’en tenir à l’apparence de cette qualité, ne sont pas fondés à soutenir que le dossier de demande de permis de construire était incomplet en ce qu’il ne comportait pas le titre habilitant la SOCIETE INVESTISSEMENTS INTERNATIONAUX ET PARTICIPATIONS à déposer cette demande ;
Considérant, en deuxième lieu, qu’aux termes de l’article R. 421-7-1 du code de l’urbanisme, alors applicable : Lorsque la demande de permis de construire porte sur la construction, sur un même terrain, par une seule personne physique ou morale, de plusieurs bâtiments dont le terrain d’assiette doit faire l’objet d’une division en propriété ou en jouissance, le dossier présenté à l’appui de la demande est complété par les documents énumérés à l’article R. 315-5 a) et, le cas échéant, à l’article R. 315-6 ; que l’article R. 315-5 du même code, relatif aux lotissements et divisions de propriété, imposait de joindre à la demande, notamment, une note exposant l’opération, précisant ses objectifs et indiquant les dispositions prévues pour assurer l’insertion dans le site, le respect de l’environnement et la qualité de l’architecture et pour répondre aux besoins en équipements publics ou privés découlant de l’opération projetée ; qu’aux termes, par ailleurs, de l’article R. 315-6, dans sa rédaction alors en vigueur : Dans le cas où des équipements communs sont prévus, le dossier de la demande est, sous réserve de ce qui est dit à l’article R. 315-7, complété par les pièces annexes suivantes : a) L’engagement du lotisseur que sera constituée une association syndicale des acquéreurs de lots à laquelle seront dévolus la propriété, la gestion et l’entretien des terrains et équipements communs jusqu’à leur transfert éventuel dans le domaine d’une personne morale de droit public ; b) les statuts de l’association syndicale comprenant au moins les dispositions énumérées à l’article R. 315-8 ; c) L’engagement du lotisseur de provoquer la réunion d’une assemblée de l’association syndicale dans le mois suivant l’attribution de la moitié des lots ou au plus tard dans l’année suivant l’attribution du premier lot, afin de substituer à l’organe d’administration provisoire de l’association un organe désigné par cette assemblée ; que, cependant, l’article R. 315-7 exempte de la production de ces documents, le pétitionnaire qui, dans le cadre d’une opération prévoyant moins de cinq lots destinés à l’implantation des bâtiments s’engage à ce que les équipements communs soient attribués en propriété divise ou indivise aux acquéreurs de lots ;
Considérant, d’une part, que si la notice de présentation du projet litigieux, annexé à la demande de la SOCIETE INVESTISSEMENTS INTERNATIONAUX ET PARTICIPATIONS se borne à décrire sommairement l’opération sans comporter de mentions relatives aux conditions de la desserte des bâtiments en équipements publics, aux partis architecturaux retenus et à l’insertion paysagère du futur ensemble immobilier, son insuffisance est compensée par les autres pièces composant le dossier de permis, en particulier le volet paysager, qui indique les mesures prises pour intégrer les ouvrages dans leur environnement, les documents graphiques, où sont représentés l’ensemble des voies et réseaux existants ou à créer, ainsi que les multiples photographies et photomontages, propres à rendre compte de l’impact visuel du projet ;
Considérant, d’autre part, qu’il est constant que la SOCIETE INVESTISSEMENTS INTERNATIONAUX ET PARTICIPATIONS, dont le projet comporte un plan de division faisant apparaître moins de cinq lots destinés à l’implantation des bâtiments, s’est engagée, dans sa demande de permis de construire, à attribuer en propriété indivise aux futurs acquéreurs les parties communes de l’ensemble immobilier projeté ; que les intimés n’invoquent dès lors pas utilement la méconnaissance des dispositions précitées de l’article R. 315-6 du code de l’urbanisme ;
En ce qui concerne les autres moyens :
Considérant qu’aux termes de l’article R. 111-4 du code de l’urbanisme : Le permis de construire peut être refusé sur des terrains qui ne seraient pas desservis par des voies publiques ou privées dans des conditions répondant à l’importance ou à la destination de l’immeuble ou de l’ensemble d’immeubles envisagé, et notamment si les caractéristiques de ces voies rendent difficile la circulation ou l’utilisation des engins de lutte contre l’incendie. Il peut également être refusé si les accès présentent un risque pour la sécurité des usagers des voies publiques ou pour celle des personnes utilisant ces accès. Cette sécurité doit être appréciée compte tenu, notamment, de la position des accès, de leur configuration ainsi que de la nature et de l’intensité du trafic ; que le projet prévoit un double accès aux immeubles à partir d’un rond-point inclus dans son emprise, lui-même relié à une voie communale dont le débouché sur la route départementale n° 35, situé à une centaine de mètres, est sécurisé au moyen d’un carrefour giratoire ; que, dans ces conditions, nonobstant le surcroît de circulation induit par ce projet et la dangerosité alléguée de la route départementale n° 35, laquelle ne dessert pas directement le site, il ne ressort pas des pièces du dossier que le maire de Ferney-Voltaire, en délivrant le permis sollicité, ait fait une appréciation manifestement erronée des conditions de circulation et des risques pour la sécurité des usagers de cette route ou pour celle des personnes utilisant les accès aux futurs bâtiments ;
Considérant que si le schéma de cohérence territoriale du pays de Gex juge souhaitable une progression de la population de Ferney-Voltaire de 2,5 %, cette donnée démographique fournie à titre purement indicatif ne constitue pas un objectif au sens de l’article L. 122-1 du code de l’urbanisme ; qu’ainsi, le moyen tiré de ce que l’opération autorisée par l’arrêté contesté, qui augurerait un accroissement de la population de l’ordre de 5 %, serait pour cette raison incompatible avec le schéma de cohérence territoriale ne saurait être accueilli ;
Considérant que le moyen tiré de la méconnaissance de l’article 1NA1 du règlement du plan d’occupation des sols de Ferney-Voltaire, en vertu duquel les opérations de construction conduites dans la zone 1NA ne doivent pas en compromettre l’urbanisation ultérieure et conserver des possibilités raisonnables d’aménagement du reliquat éventuel n’est pas assorti de précisions suffisantes pour permettre d’en apprécier la portée ;
Considérant enfin que l’article 1NA 12 du même règlement impose, concernant les constructions à usage d’équipement collectif ou d’accueil du public, la création d’une place de stationnement pour 20 m² de surface hors oeuvre nette ; que, contrairement à ce qui est soutenu, le sous-sol de la salle polyvalente prévue au projet, dépourvu de toute ouverture sur l’extérieur, ne peut être regardé comme aménageable pour de quelconques activités à caractère professionnel, artisanal, industriel ou commercial ; qu’il ne saurait dès lors entrer dans le calcul de la surface hors oeuvre nette de cette salle, que la SOCIETE INVESTISSEMENTS INTERNATIONAUX ET PARTICIPATIONS a évaluée de manière exacte, dans sa demande, à 277 m² ; que le permis de construire contesté prévoit pour ce seul bâtiment la création de 16 places de stationnement et ne méconnaît donc pas l’article 1NA 12 du règlement du plan d’occupation des sols de Ferney-Voltaire ;
Considérant qu’il résulte de tout ce qui précède que la SOCIETE INVESTISSEMENTS INTERNATIONAUX ET PARTICIPATIONS est fondée à demander l’annulation du jugement attaqué en tant qu’il n’a pas limité l’annulation de l’arrêté du maire de Ferney-Voltaire du 18 octobre 2007 à ses seules dispositions autorisant la construction de 17 bâtiments collectifs à usage d’habitation ;
Sur les conclusions tendant à ce que la SOCIETE INVESTISSEMENTS INTERNATIONAUX ET PARTICIPATIONS soit autorisée à solliciter un permis de construire modificatif :
Considérant que l’article L. 600-5 du code de l’urbanisme, invoqué au soutien de ces conclusions, prévoit qu’en cas d’annulation partielle d’une autorisation d’urbanisme, l’autorité compétente prend, à la demande du bénéficiaire de cette autorisation, un arrêté modificatif tenant compte de la décision juridictionnelle devenue définitive ; que cette disposition ne confère par elle-même aucun pouvoir d’exécution au juge de l’excès de pouvoir et ne subordonne à aucune autorisation le dépôt de la demande de permis modificatif ; que lesdites conclusions ne peuvent dès lors qu’être rejetées ;
Sur l’application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :
Considérant que les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la SOCIETE INVESTISSEMENTS INTERNATIONAUX ET PARTICIPATIONS, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, soit condamnée à verser à M. H et autres la somme qu’ils réclament au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens ; qu’il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de faire droit aux conclusions présentées par ladite société sur le même fondement ;
DECIDE :
Article 1er : Le jugement du Tribunal administratif de Lyon est annulé en ce qu’il n’a pas limité l’annulation de l’arrêté du maire de Ferney-Voltaire du 18 octobre 2007 à ses seules dispositions autorisant la construction de 17 bâtiments collectifs à usage d’habitation.
Article 2 : Le surplus de la requête de la SOCIETE INVESTISSEMENTS INTERNATIONAUX ET PARTICIPATIONS et le surplus de la demande présentée par M. H et autres au Tribunal administratif de Lyon sont rejetés.
Article 3 : Les conclusions des parties tendant à l’application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la SOCIETE INVESTISSEMENTS INTERNATIONAUX ET PARTICIPATIONS, à M. Friedrich H, à M. Pascal E, à Mme Susan B, à Mme Ann-Beth G, à M. Gilbert F, à M. Karl C et Mme Julienne J, à M. Ben Yaghlane , et à M. et Mme Raphaël I. Copie en sera transmise à la commune de Ferney-Voltaire.
Délibéré après l’audience du 18 octobre 2011, à laquelle siégeaient :
M. Moutte , président de chambre,
M. Bézard, président,
M. Zupan, président-assesseur.
Lu en audience publique, le 8 novembre 2011.