Occupation temporaire du domaine public : une mise en demeure de démolir n’a pas besoin d’être motivée !

Texte intégral :
Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La S.A. immobilière de la Pointe du Cap Martin a demandé au tribunal administratif de Nice d’annuler la décision du 7 juillet 2015 par laquelle le préfet des Alpes-Maritimes l’a mise en demeure, d’une part, de procéder à la démolition de tous les ouvrages situés sur le domaine public maritime et, d’autre part, de libérer de toute occupation la bande de recul de trois mètres au droit de la limite du domaine public maritime.

Par un jugement n° 1503552 du 12 décembre 2018, le tribunal administratif de Nice a rejeté cette demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et des mémoires complémentaires, enregistrés le 14 février 2019, le 20 février 2020, le 6 avril 2020 et le 27 avril 2021, la S.A. immobilière de la Pointe du Cap Martin, représentée par M^e A., demande à la cour :

d’annuler ce jugement du 12 décembre 2018 ;

d’annuler la décision du 7 juillet 2015 du préfet des Alpes-Maritimes ;

de mettre à la charge de l’Etat la somme de 5 000 € en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

le tribunal a estimé à tort que la décision du 7 juillet 2015, en tant qu’elle porte demande de libérer de toute occupation la zone de recul de trois mètres au droit de la limite du domaine public maritime, ne lui faisait pas grief ;

les premiers juges ont omis de répondre à un moyen qu’elle a soulevé devant eux ;

la décision contestée est insuffisamment motivée ;

elle a été prise en violation du principe du contradictoire ;

en l’absence de délivrance d’autorisations d’occupation temporaire durant une période de 45 ans durant laquelle l’Etat n’a jamais demandé la remise en état des lieux, cette remise en état ne peut s’entendre qu’au regard de la situation des lieux à la date à laquelle elle a elle-même bénéficié d’une première autorisation ;

elle n’est pas à l’origine des ouvrages dont la destruction lui est imposée et n’en a jamais été propriétaire, lesdits ouvrages ayant été incorporés de fait au domaine public maritime, par accession, antérieurement à la date à laquelle elle a bénéficié d’une première autorisation d’occupation temporaire de ce domaine ;

la circonstance selon laquelle elle a utilisé lesdits ouvrages ne saurait la rendre débitrice d’une obligation de les détruire ;

l’injonction faite par le préfet de libérer de toute occupation la bande de trois mètres au droit de la limite du domaine public maritime excède ce qui peut être légalement imposé à un propriétaire au vu des dispositions de l’article L. 160-6 du code de l’urbanisme ;

le préfet ne précise pas quelles seraient les occupations auxquelles elle devrait mettre un terme ;

il n’existe dans les faits aucun obstacle à la libre circulation dans cette bande de trois mètres.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 3 février 2020 et le 6 mars 2020, la ministre de la transition écologique et solidaire conclut au rejet de la requête.

Elle fait valoir qu’aucun des moyens de la requête n’est fondé.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

le code général de la propriété des personnes publiques ;

le code des relations entre le public et l’administration ;

la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 ;

la loi n° 94-631 ;

la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 ;

le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

le rapport de M. Coutier, premier conseiller,

les conclusions de M. Chanon, rapporteur public,

et les observations de M^e B., substituant M^e A., représentant la S.A. immobilière de la Pointe du Cap Martin.

Considérant ce qui suit :

1. La S.A. immobilière de la Pointe du Cap Martin relève appel du jugement du 12 décembre 2018 par lequel le tribunal administratif de Nice a rejeté sa demande tendant à l’annulation de la décision du 7 juillet 2015 par laquelle le préfet des Alpes-Maritimes l’a mise en demeure, d’une part, de procéder à la démolition de tous les ouvrages situés sur le domaine public maritime et, d’autre part, de libérer de toute occupation la bande de recul de trois mètres au droit de la limite du domaine public maritime.

Sur la régularité du jugement :

2. En premier lieu, si le préfet des Alpes-Maritimes a notamment, par la décision querellée, demandé à la S.A. immobilière de la Pointe du Cap Martin de libérer de toute occupation la zone de recul de trois mètres au droit de la limite du domaine public maritime en rappelant la servitude légale instaurée par les dispositions de l’article L. 160-6 du code de l’urbanisme alors en vigueur, il n’a toutefois assorti cette demande d’aucun délai ni d’aucune menace de poursuites ou de sanction en cas d’abstention de la société d’y déférer. C’est dès lors à juste titre et donc sans entacher son jugement d’irrégularité que le tribunal a jugé que cette décision du 7 juillet 2015, en tant qu’elle demande la libération de toute occupation de la bande de recul de trois mètres, ne présentait pas le caractère d’une décision faisant grief et que les conclusions de la S.A. immobilière de la Pointe du Cap Martin dirigées dans cette mesure contre celle-ci étaient irrecevables.

3. En second lieu, il ressort des énonciations du jugement attaqué que les premiers juges ont détaillé, au vu des pièces qui ont été produites devant eux, les conditions dans lesquelles les espaces en cause relevant du domaine public maritime ont été successivement occupés. Ils ont ainsi tout d’abord relevé que les premières autorisations temporaires d’occupation, délivrées au cours des années 1931 et 1938 à la société « The Cap Martin Hotel Limited », n’étaient pas produites à l’instance et ont alors estimé qu’il n’était pas démontré que ces autorisations, arrivées à échéance au cours de l’année 1941, soit avant l’entrée en vigueur de l’article L. 34-3 du code du domaine de l’Etat créé par la loi n° 94-631 du 25 juillet 1994 prévoyant la remise en état des lieux à l’expiration d’une autorisation d’occupation temporaire, auraient contenu une clause de retour obligatoire des aménagements au profit de l’Etat à l’issue du titre d’occupation. Les premiers juges ont également relevé qu’il n’était ni établi ni même allégué que la société The Cap Martin Hotel Limited aurait abandonné les ouvrages qui étaient édifiés sur la parcelle du domaine public en litige. Ils ont ensuite constaté que les successeurs de cette société, qui ont continué à occuper ladite parcelle, n’ont pas davantage abandonné ces ouvrages. Ils ont enfin ajouté que la S.A. immobilière de la Pointe du Cap Martin avait elle-même obtenu, conformément à sa demande, une nouvelle autorisation d’occupation de cette parcelle en vue de maintenir les ouvrages en cause sur le domaine public. Ce faisant, le tribunal a implicitement, mais nécessairement, répondu au moyen invoqué devant lui par cette dernière tiré de ce que, en n’exigeant pas l’exécution de l’obligation de remise en état des lieux dans un délai raisonnable, une période de 85 années s’étant écoulée depuis le terme de la dernière autorisation d’occupation temporaire délivrée à la société « The Cap Martin Hotel Limited », le préfet ne pouvait plus légalement l’y enjoindre par la décision querellée.

Sur le bien-fondé du jugement :

En ce qui concerne la légalité de la décision du 7 juillet 2015 en tant qu’elle met en demeure la S.A. immobilière de la Pointe du Cap Martin de procéder à la démolition de tous les ouvrages situés sur le domaine public maritime :

4. En premier lieu, aux termes de l’article 1^er de la loi du 11 juillet 1979, applicable au litige, dont les dispositions ont été reprises en substance à l’article L. 211[#8209]2 du code des relations entre le public et l’administration : « Les personnes physiques ou morales ont le droit d’être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / – restreignent l’exercice des libertés publiques ou, de manière générale, constituent une mesure de police ; / – infligent une sanction ; / – subordonnent l’octroi d’une autorisation à des conditions restrictives ou imposent des sujétions ; / – retirent ou abrogent une décision créatrice de droits ; / – opposent une prescription, une forclusion ou une déchéance ; / – refusent un avantage dont l’attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l’obtenir ; / – refusent une autorisation […] / – rejettent un recours administratif dont la présentation est obligatoire préalablement à tout recours contentieux en application d’une disposition législative ou réglementaire. »

5. La mise en demeure du 7 juillet 2015, qui se borne à rappeler à la S.A. immobilière de la Pointe du Cap Martin que l’autorisation d’occupation temporaire du domaine public maritime dont elle bénéficiait selon arrêté préfectoral du 18 novembre 1993 est échue depuis le 31 décembre 1997, qu’en vertu des dispositions de l’article L. 2124-1 du code général de la propriété des personnes publiques, l’utilisation de ce domaine doit tenir compte des impératifs de préservation des sites et paysage du littoral et que « le maintien des ouvrages impacte de façon négative le paysage de littoral de la commune de Roquebrune-Cap-Martin. En effet, ces installations ne s’intègrent pas dans le site compte tenu de leur importance et de leur forte artificialisation qui s’oppose au caractère naturel de leur environnement », qui précise que les articles L. 2122-2 et L. 2122-3 de ce code disposent qu’aucun ouvrage permanent ne peut être implanté sur le domaine public de l’Etat et qui enfin ne fait que reprendre en substance les termes de l’article 8 de l’arrêté du 18 novembre 1993 portant autorisation d’occupation temporaire, lequel faisait obligation au bénéficiaire de cette autorisation de remettre les lieux en l’état primitif si l’administration l’exigeait, n’impose par elle-même aucune sujétion, la source des contraintes que la société appelante s’est vu obligée de respecter se trouvant dans le code général de la propriété des personnes publiques ainsi que dans cet arrêté préfectoral du 18 novembre 1993. Ladite mise en demeure, qui constitue une simple mesure visant à la préservation de l’intégrité du domaine public maritime, n’entre ainsi dans aucune des catégories mentionnées au point précédent et n’avait donc pas à satisfaire aux exigences de motivation prévues par les dispositions précitées. En tout état de cause, cette décision comporte les éléments de droit et de fait qui la fondent et est donc suffisamment motivée.

6. En deuxième lieu, aucun principe n’impose à l’administration lorsqu’elle prend, dans l’intérêt du domaine public, une mesure qui ne revêt pas le caractère d’une sanction, de respecter une procédure contradictoire. Par suite, il y a lieu d’écarter le moyen tiré de ce que la mise en demeure contestée serait entachée d’illégalité faute d’avoir été précédée d’une telle procédure.

7. En dernier lieu, en vertu du principe d’imprescriptibilité du domaine public, les termes d’une autorisation d’occupation du domaine public disposant qu’en cas de cessation de l’occupation le permissionnaire devra, s’il en est requis, remettre les lieux en leur état primitif dans le délai qui lui sera imparti par l’administration donnent à l’administration le droit d’exiger du titulaire de l’autorisation ou de ses ayants cause la démolition des installations édifiées sur le domaine public dans un délai raisonnable après l’expiration de l’autorisation. A défaut de disposition contraire expresse insérée dans l’autorisation d’occupation temporaire ultérieurement délivrée au bénéfice d’un successeur, l’administration ne peut qu’exiger du nouvel occupant qu’il restitue, à l’expiration de sa propre permission, la parcelle dans l’état dans lequel elle lui a été remise et non le contraindre à démolir les installations édifiées par ses prédécesseurs.

8. Il ressort des pièces du dossier, notamment de celles produites par la ministre de la transition écologique pour la première fois en appel, que par un arrêté préfectoral du 21 août 1931 portant autorisation d’occupation temporaire du domaine public maritime expirant le 31 décembre 1941, l’administrateur délégué de la société Cap-Martin Hôtel a été autorisé à installer sur les rochers du bord de mer, en contrebas du grand hôtel du Cap-Martin, une plage artificielle en ciment et une prise d’eau de mer destinée à alimenter une piscine établie dans sa propriété, ouvrages auxquels se sont ultérieurement ajoutées diverses installations. L’article 6 de cet arrêté disposait qu’en cas de révocation ou d’expiration de l’autorisation, l’occupant devrait abandonner le terrain et, dans le cas où l’administration l’exigerait, il aurait à remettre les lieux dans leur état primitif. Il est constant qu’entre 1942 et 1947, l’hôtel, qui a subi des dommages liés à la situation de guerre, n’a pas été exploité. Aucune autorisation d’occupation temporaire du domaine public maritime n’a en conséquence été délivrée durant cette période. La « société du Cap Martin Hôtel » ayant sollicité, le 10 juillet 1947, le renouvellement de l’autorisation antérieurement délivrée, le préfet des Alpes-Maritimes a, par arrêté du 8 janvier 1948, fait droit à cette demande, avec effet rétroactif au 1^er juillet 1947, l’autorisation expirant le 31 décembre 1949. L’article 6 de cet arrêté prévoyait expressément, tout comme celui de l’arrêté du 21 août 1931, que dans le cas où l’administration l’exigerait, l’occupant aurait à remettre les lieux dans leur état primitif. Puis en réponse à des pétitions formulées les 14 avril et 14 septembre 1950, la SARL immobilière de la Pointe du Cap Martin, société distincte de la société requérante, s’est vu délivrer, par un arrêté du 11 janvier 1951, une autorisation d’occupation temporaire afin de maintenir les installations en cause, autorisation prenant rétroactivement effet au 1^er janvier 1950 et expirant le 31 décembre 1952. L’article 6 de ce nouvel arrêté comportait les mêmes mentions s’agissant de l’éventualité d’une remise des lieux dans leur état primitif à la demande de l’administration. Par arrêtés du 20 mars 1953 et du 19 juillet 1958, le préfet a accordé à cette société le renouvellement de cette autorisation respectivement pour une durée de trois ans et de cinq ans, couvrant intégralement la période du 1^er janvier 1953 au 31 décembre 1960.

9. Puis par arrêté du 3 juillet 1968, le préfet des Alpes-Maritimes a délivré à la S.A. immobilière de la Pointe du Cap Martin, laquelle a acquis en 1957 de la SARL immobilière de la Pointe du Cap Martin la parcelle en front de mer à la pointe du Cap Martin supportant la piscine, une autorisation d’occupation temporaire du domaine public maritime concernant les installations en cause, particulièrement la plage artificielle pour une surface d’environ 1 000 m², une planche plongeoir ainsi que les deux canalisations desservant la piscine d’eau de mer. L’article 7 de cet arrêté fixait à dix ans la durée de cette autorisation, avec effet rétroactif au 1^er janvier 1961. L’article 8 indiquait, comme dans les arrêtés antérieurs, que dans le cas où l’administration l’exigerait, l’occupant aurait à remettre les lieux dans leur état primitif. Cette autorisation a été renouvelée dans les mêmes conditions par arrêtés des 18 mai 1973, 5 novembre 1974, 7 mars 1977, 15 septembre 1980, 10 février 1986 et 18 novembre 1993, respectivement pour des durées de trois ans, deux ans, deux ans, sept ans, cinq ans et huit ans, couvrant sans interruption la période du 1^er janvier 1971 au 31 décembre 1997. L’article 8 de chacun de ces arrêtés mentionnait, de nouveau, l’obligation de remettre les lieux dans leur état primitif en cas de demande de l’administration en ce sens. Aucune autorisation n’ayant plus été délivrée à la S.A. immobilière de la Pointe du Cap Martin à partir de 1998, des constats d’occupation sans titre du domaine public maritime ont été établis à son encontre et la société s’est vu réclamer le paiement d’indemnités en réparation de cette occupation irrégulière.

10. D’abord, ainsi qu’il a été dit aux points 8 et 9 ci-dessus, chacun des arrêtés par lesquels le préfet des Alpes-Maritimes a délivré des autorisations d’occupation temporaire pour maintenir les installations en cause comportait non seulement la description des installations en cause mais également une disposition faisant obligation à l’occupant, dans le cas où l’administration l’exigerait, de remettre les lieux dans leur état primitif, lequel ne peut s’entendre que dans l’état dans lequel ils se trouvaient avant que l’édification de ces installations ne soit autorisée par l’effet de l’arrêté préfectoral du 21 août 1931. Eu égard à ce qui a été dit au point 7 ci-dessus, et alors même qu’aucune autorisation d’occupation temporaire n’a été délivrée entre le 31 décembre 1941 et le 1^er juillet 1947, l’inclusion systématique de cette disposition expresse dans ces actes fait obstacle à ce que la S.A. immobilière de la Pointe du Cap Martin, qui a bénéficié durant trente-sept ans d’une autorisation d’occupation temporaire lui permettant de maintenir ces installations et qui s’est ensuite maintenue sans titre dans les lieux, se prévale de ce qu’elle ne serait tenue que de restituer la parcelle en question dans l’état dans lequel elle lui a été remise en 1986, les pièces du dossier établissant au demeurant que cette remise a en réalité eu lieu en 1961.

11. Ensuite, eu égard à l’ensemble des éléments mentionnés aux trois points précédents, la société appelante ne peut valablement soutenir qu’aucune autorisation d’occupation temporaire n’aurait été délivrée entre 1941 et 1986, soit durant une période de 45 ans, alors même qu’elle a elle-même été détentrice de telles autorisations au cours de cette période. Il y a lieu, dès lors, d’écarter le moyen tiré de ce que le préfet ne pouvait exiger la démolition des installations en cause au motif qu’elles étaient devenues, par usucapion, propriété de l’Etat.

12. Enfin, la notion de « délai raisonnable » mentionnée au point 7 ci-dessus ne trouve à s’appliquer que dans le cas où survient une interruption entre deux autorisations d’occupation temporaire et dans l’hypothèse où la nouvelle autorisation ne décrit pas les installations éventuellement présentes sur la parcelle lorsqu’elle est remise au nouvel occupant ni ne comporte une disposition expresse contraire à la seule obligation qu’aurait cet occupant à la restituer dans l’état dans lequel elle lui a été remise. Eu égard à ce qui a été dit précédemment, la S.A. immobilière de la Pointe du Cap Martin ne peut utilement invoquer l’absence de demande de remise des lieux en l’état primitif dans un délai raisonnable, y compris, en tout état de cause, depuis l’expiration de la dernière autorisation d’occupation temporaire dont elle a bénéficié, celle-ci s’étant elle-même maintenue dans les lieux.

13. En conséquence, le préfet des Alpes-Maritimes a pu légalement mettre en demeure la S.A. immobilière de la Pointe du Cap Martin de démolir les ouvrages en cause, aux motifs exposés au point 5 ci-dessus, par application de l’article 8 de l’arrêté précité du 18 novembre 1993. La circonstance selon laquelle la société n’est pas à l’origine de ces ouvrages, qu’elle n’en a jamais été propriétaire et n’en a été qu’utilisatrice est sans incidence sur la légalité de cette décision.

En ce qui concerne la légalité de la décision du 7 juillet 2015 en tant qu’elle demande à la société de libérer la zone de recul de trois mètres au droit de la limite du domaine public maritime :

14. S’il est demandé à la société appelante, dans la décision du 7 juillet 2015, de libérer de toute occupation la bande de recul de trois mètres au droit de la limite du domaine public maritime, cette demande n’est assortie d’aucun délai ni d’aucune menace de sanction en cas d’inexécution de cette demande. La décision se borne à rappeler les prescriptions de l’article L. 160-6 du code de l’urbanisme alors applicables, soit l’existence d’une servitude destinée à permettre le libre passage des piétons. Par suite, cette demande n’a pas le caractère d’une décision faisant grief et les conclusions dirigées contre celle-ci ne sont dès lors pas recevables.

15. Il résulte de tout ce qui précède que la S.A. immobilière de la Pointe du Cap Martin n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nice a rejeté sa demande.

Sur les frais liés au litige :

16. Aux termes de l’article L. 761-1 du code de justice administrative : « Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l’autre partie la somme qu’il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l’équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d’office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu’il n’y a pas lieu à cette condamnation. »

17. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’Etat, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que la S.A. immobilière de la Pointe du Cap Martin demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.

Décide :

Article 1^er : La requête de la S.A. immobilière de la Pointe du Cap Martin est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la S.A. immobilière de la Pointe du Cap Martin et à la ministre de la transition écologique.

Copie en sera adressée au préfet des Alpes-Maritimes.