Les documents régionaux de planification

L’adjectif régional a une valeur géographique et non pas institutionnelle car c’est souvent l’Etat qui est le maître du jeu. Or la planification de l’aménagement du territoire par l’Etat est fortement régionalisée du fait de la déconcentration du plan depuis la décentralisation de 1982.
C’est ce qui explique que cette planification passe par des lois spécifiques que l’on peut dire « territorialisées », des documents d’aménagement qui les précisent sur une région donnée et l’obligation de compatibilité imposée aux documents des agglomérations qui sont totalement décentralisés. Ici l’Etat peut passer la main car il a imposé les grandes lignes.
Ce sont les similitudes entre les procédures qui garantissent la bonne réception de cette démarche au plan local. Peu importe que l’Etat soit le conducteur de la procédure de planification régionale ou qu’il y soit associé, et symétriquement pour les collectivités locales, l’essentiel est dans l’association, la concertation et l’engagement programmatique des PER.

Nous allons donc envisager successivement :
– les normes législatives territoriales
– les documents d’aménagement et d’urbanisme régionaux conduits par l’Etat
– les documents d’aménagement et d’urbanisme conduits par les collectivités locales.

§ 1- Les normes législatives territorialisées.

A- « Des dispositions particulières aux zones de montagne et au littoral » remplace la terminologie « Loi d’aménagement et d’urbanisme » tout en en gardant le contenu

Loi Montagne
MONTAGNE
– protection de l’agriculture L 145 3
– protection de l’environnement :CE 27 11 85 Commune de Chamonix p 348
– obligation d’urbanisation en continuité L 145 3 III
MONTAGNE
– interdiction de construire les rives naturelles des onze plans d’eau de plus de 1000 ha .
MONTAGNE 2
– prise en compte par les documents d’urbanisme des risques naturels
– autorisations particulières pour les remontées mécaniques et pistes de ski
– opération d’aménagement touristique soumises au régime spécial des UTN
L 145 9 et R 145 10.

LA DTA DE MASSIF MONTAGNARD

Article 17 de la loi SRU modifie l’article L. 145-7 du code de l’urbanisme pour distinguer les DTA des prescriptions particulières définies par décret.

3°Au point Il est ajouté un III ainsi rédigé :
«Des décrets en Conseil d’Etat, pris après avis du comité de massif et de sa commission permanente, des communes et des établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière de documents d’urbanisme concernés et après enquête publique, peuvent définir des prescriptions particulières pour tout ou partie d’un massif non couvert par une directive territoriale d’aménagement, qui comprennent tout ou partie des éléments mentionnés au I. »

LES UTN Unités Touristiques Nouvelles

Rôle de l’Etat : en l’absence de SCOT c’est le préfet qui autorise.
Si le SCOTne prévoit pas la possibilité d’UTN c’est encore le préfet qui demande la modification du SCOT.
MONTAGNE

Loi Littoral

En application L146 6 Préservation des espaces naturels littoraux
Deux articles réglementaires R 146-1 et R 146 2 (D du 20 9 89 JO du 26)

Enquête publique obligatoire pour les chemins piétonniers et établissements agricoles et conchylicoles sur ces espaces naturels remarquables du littoral.

(Circulaire 8956 du 10 10 89 JCP 90 p 12 donne la liste des ouvrages et travaux soumis à enquête)

La loi impose:
-la prise en compte obligatoire de l’environnement, de l’économie littorale et du tourisme( L 146 2 à L 146 6)
-Une urbanisation en continuité ou en hameaux intégrés à l’environnement (L 146 4 III)
-En l’absence d’un schéma spécifique, pas d’extension de zone U sans autorisation du préfet.
-interdiction de construire dans la bande des 100 m hors de l’urbanisé au sens réel
-Réglementation de l’implantation des routes (L 146 7)
-Le SAUM et le SMVM ont valeur de prescription particulière
-La servitude littorale est imposée depuis la loi du 31 12 76 L 160 6 s

Une loi qui est mal comprise et mal lue
( argumentation Carnac, voir décision CAA)

Une loi atténuée par des dispositions successives ( Bâtiments d’élevages dans les EN proches (LOA 99), aménagement des plages… )

Il est inséré, après l’article L. 146-6 du code de l’urbanisme, un article L. 146-6-1 ainsi rédigé :
 » Art. L. 146-6-1. – Afin de réduire les conséquences sur une plage et les espaces naturels qui lui sont proches de nuisances ou de dégradations sur ces espaces, liées à la présence d’équipements ou de constructions réalisés avant l’entrée en vigueur de la loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 précitée, une commune ou, le cas échéant, un établissement public de coopération intercommunale compétent peut établir un schéma d’aménagement.
 » Ce schéma est approuvé, après enquête publique, par décret en Conseil d’Etat, après avis de la commission des sites.
 » Afin de réduire les nuisances ou dégradations mentionnées au premier alinéa et d’améliorer les conditions d’accès au domaine public maritime, il peut, à titre dérogatoire, autoriser le maintien ou la reconstruction d’une partie des équipements ou constructions existants à l’intérieur de la bande des cent mètres définie par le III de l’article L. 146-4, dès lors que ceux-ci sont de nature à permettre de concilier les objectifs de préservation de l’environnement et d’organisation de la fréquentation touristique.
 » Les conditions d’application du présent article sont déterminées par décret en Conseil d’Etat. « 

Pendant ce temps L 146-6 mal compris par l’administration empêche celle-ci de gérer les sites les plus dégradés.

Les zones de bruit des aérodromes L 147-1 et s.

Principe de plan d’exposition au bruit en trois zones ABC qui bloque toute extension ou densification urbaine.
CE 21 7 89Cmm de Villeneuve St Georges AJDA 90 p 72 Auby
CE 3/8 SSR 7 juillet 2000 Secrétaire d’Etat au logement req. 200.949 Mlle Hédary cl Laurent Touvet BJDU/2000 Le PEB est un DU par application des trois critères de l’avis contentieux du CE de janvier 1997 :
– Le document doit être élaboré à l’initiative d’une collectivité publique
– il doit avoir pour objet de déterminer les prévisions et règles touchant à l’affectation et utilisation du sol.
– Il doit être opposables aux personnes publiques et privées

I « Aux voisinages des aérodromes, les conditions d’utilisation des sols exposés aux nuisances dues au bruit des aéronefs sont fixées par le présent chapitre. (loi du 11 juillet 1985 n°85 696 et Loi du 12 juillet 1999 n°99 588) dont les dispositions complètent les règles générales instituées en application de l’article L 111-1 ( RNU) »

II Ancienne rédaction :« Le plan d’exposition au bruit est annexé au plan d’occupation des sols, dont les dispositions doivent être compatibles avec les prescriptions définies à l’article L 147-5 .

Nouvelle rédaction de l’alinea II : Les SCT, SS, PLU, PSMV et CC doivent être compatibles avec ces dispositions.

§ 2- Les documents d’aménagement et d’urbanisme régionaux conduits par l’Etat

A – L’inscription de ces documents régionaux dans la politique globale d’aménagement du territoire
– L’aménagement du territoire comprend à la fois des schémas d’aménagement qui relèvent de la planification et des documents d’urbanisme.
Dans les premiers l’Etat affirme sa politique d’aménagement du territoire, dans les seconds il l’inscrit territorialement sur des secteurs géographiques jugés d’importance nationale.

Si les deux sortes de documents ne relèvent pas toujours de la même administration il n’empêche qu’ils sont normalement cohérents.

Mais on peut constater deux choses :
– la difficulté pour l’Etat, de plus en plus, à définir et à se tenir à une politique d’aménagement du territoire national ;
– la régionalisation de plus en plus poussée de la planification et de l’aménagement qui ont tendance désormais à se confondre dans des schémas régionaux uniques.

– La loi de 1995 revue par la loi Voynet de 1999 : de l’idée de SNADDT et de Schémas Interrégionaux d’aménagement du territoire accompagnés de schémas sectoriels d’équipement on passe en 1999 à la notion de Schémas de services collectifs.
Voir site de la DATAR.

Abandon probable de la notion de SNADT et de SIADDT au profit de l’expérimentation régionale. Affaire à suivre.

– Les SSC sont une forme originale de planification qui a obligé à revoir le contenu des documents régionaux comme les DTA.
Loi Voynet de 99 corrigeant la loi Pasqua du 4 février 1995. Passer d’une politique de l’offre d’équipement à une politique de réponse aux besoins en services collectifs.
9 SSC dans une perspective à 20 ans:
– enseignement supérieur et recherche
– culture
– santé
– information et communication
– transports de voyageurs,
– transports de marchandises
– énergie
– espaces naturels et ruraux
– sports.
Adoptés par décret après consultation des régions des CRADT et du CNADT sur la base de travaux préparatoires régionaux. Le SSC donne les orientation et localise les équipements.
Le SSC n’est qu’une annexe du décret qui les approuve ; (idem SDRIF et SAR).
Lors du débat le Parlement a souhaité que les SSC n’aient pas de caractère prescriptif ; c’est donc la portée d’un rapport annexe qui leur est attribué, en l’absence de texte contraire, si par exemple il y a obligation de compatibilité d’un document inférieur.
( CE ass. 5 mars 99, M Rouquette et autres, n° 194658 RFA 1999 p.357 Cl. de Maugüé).

Seule la procédure du PIG pourra obliger le DU local à respecter un projet d’aménagement inscrit au SSC.

Mais certains documents de planification sectorielle (transports régionaux) doivent être compatibles avec le SSC correspondant ( Loi 25 juin 99 art 44).
EXEMPLE DU SSC ENR

B – Les principaux documents régionaux à valeur de documents d’urbanisme dont l’Etat a l’initiative.

Les DTA peuvent fixer les orientations fondamentales de l’Etat en matière d’aménagement et d’équilibre de développement
DTA LOIRE
Les DTA L 111-1-1
Bibliographie: JH Driard La mauvaise application d’une bonne idée: les DTA Construction Urbanisme, éditions du JC juin 99 p 5
Biblio JB Auby Réflexion sur les caractères de la règle d’urbanisme Revue de droit immobilier janvier 95 p 39.

Décret 98 913 du 12 octobre 1998. Il n’y a encore que des documents expérimentaux.
La loi Voynet du 11 mai 99 ne les aborde qu’à la marge.
Ces DTA devaient, dans l’esprit du Législateur assurer l’interface entre les lois générales et les documents locaux. De la même façon que le SDRIF comme nous le verrons tout à l’heure.

La DTA prend en compte les 9 schémas de service ( à la place du SNADT) et précise l’application des dispositions particulières aux zones de montagne et littorales.

Les SCOT et PLU et Cartes communales sont ensuite hiérarchiquement compatibles.

– Le contenu des DTA

Elles prennent en compte les orientations générales du schéma national mentionné à l’article 2 de la loi n°95-115 du 4 février 1995 d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire » (loi Pasqua)
« Ces projets sont soumis à enquête publique dans des conditions prévues par décret. » ;
5° Les cinquième et sixième alinéas sont ainsi rédigés :
« Les schémas de cohérence territoriale et les schémas de secteur doivent être compatibles avec les directives territoriales d’aménagement et avec les prescriptions particulières prévues par le III de l’article L. 145-7. En l’absence de ces documents, ils doivent être compatibles avec les dispositions particulières aux zones de montagne et au littoral des articles L. 145-1 et suivants et L. 146-1 et suivants.
« Les plans locaux d’urbanisme, les cartes communales ou les documents en tenant lieu doivent être compatibles avec les orientations des schémas de cohérence territoriale et des schémas de secteur. En l’absence de ces schémas, ils doivent être compatibles avec les directives territoriales d’aménagement et avec les prescriptions particulières prévues par le III de l’article L. 145-7. En l’absence de ces documents, ils doivent être compatibles avec les dispositions particulières aux zones de montagne et au littoral des articles L. 145-1 et suivants et L. 146-1 et suivants. »

Elaboration associée mais à initiative de l’Etat. Pas de moyens juridiques contre
Rien sur la forme concrète des documents La petite échelle laissera une grande marge aux documents locaux sauf peut être sur le 3eme point.

La DTA ne peut modifier la loi ni ses principes. Mais approuvée par décret en CE. Selon le CC on pourra toujours invoquer l’exception d’illégalité contre une DTA 94 358 DC 26 1 95 JO 1 2 95 p 1706.

SMVM : art 57 loi du 3 janvier 1983 revu art 5 loi Barnier ;

JM Becet, Le droit de l’urbanisme littoral, DIDACT Droit, PUR, nov. 2002.
Art 57 loi 7 janvier 83 modifié par article 18 Loi littoral. Le SMVM= document unique d’aménagement global et intégré du littoral à vocation maritime qui répartie les activités par un zonage fondé sur la qualité du milieu marin ;
L’Etat propriétaire du DPM et en charge de l’intérêt national maritime ne pouvait être que le chef de file ;
Un seul schéma approuvé : étang de Thau D 20 4 95 ( + valeur de SMVMdu schéma de Corse et SAR ROM). Pb des contraintes imposées aux CT depuis la mer.

Un critère physique qui impose un périmètre d’étude qui n’est pas le périmètre final et ne devrait pas s’aligner sur les limites administratives. Critère finaliste qui pose le problème de délimitation du secteur terrestre lié à l’espace maritime.
Un critère économique qui contraint à considérer une unité littorale où les activités sont dans une situation de coexistence difficile et où l’objectif d’amélioration de la qualité de l’eau justifie le schéma ;

Un document concerté conduit par le préfet de département (et non pas le PM). Les préfets vont bien au-delà de la procédure d’information et d’avis ( utilisation du SIG comme outil de discussion dans le bassin d’Arcachon)
Mais les élus ressentent mal le SMVM comme une contrainte de plus après la loi littoral et habitat 2000 ( Morbihan : définition étroite de la frange terrestre). Pb de méthode.

Un rapport+documents graphiques+ annexes obligatoires ; c’est le paramètre de la qualité de l’eau qui détermine la compatibilité entre les activités. Caractère prospectif du zonage et des recommandations.

Valeur juridique.
Les SAUM pouvait avoir valeur de directive particulière d’aménagement national.
L’article 57 loi de 1983 modifié par 5 de LOADT du 4 2 95 donne au SMVM les effets d’une DTA . Ils sont donc intermédiaires entre la loi littoral et les SCOT et PLU. Donc selon L 111-1-1 comme les DTA, lorsqu’ils applique la loi littoral ils s’opposent directement aux tiers. ( En ce sens à propos du schéma de Corse valant SMVM, CAA Marseille 18 3 99 METL/ SCI Vetricella BJDU 3/99 page 230 Ch. Phémolant).
Confirmé par CE 29 6 2001 SCI Vetricella BJDU 5/ 2001 P. 317 cl. S. Austry

CE 7 juillet 97 Mme Madaule. CE 7 juillet 97 Association de sauvegarde de l’étang des Mouettes BJDU 5/97 p. 315 Mais ce n’est valable que pour l’application de L 146-6.

Les SMVM sont des documents d’urbanisme. Idée du Rapport d’exécution entre DU ( ici la frange littorale est déterminée par le document marin qui s’impose au SCOT ou au PLU qui sont dans le rapport d’exécution ( concept proposé par L Prieur et repris par JMB)) . C’est donc le rapport de compatibilité qui s’établit.
Opposabilité différée ( L 123-1 ) de trois ans ; Même logique de subordination des schémas de gestion des eaux ;
Loïc Prieur, droit et littoral, recherche sur un système juridique Thèse UBO 2001.
SMVM

Le schéma directeur de la Région Ile de France L 141 1

CE 25 7 85 Cmme de Maison Laffitte p 805 RFDA 86 n2

Le schéma est régi par le seul article R 141-2. C’est une compétence de l’Etat. On ne peut donc lui appliquer les articles applicables aux autres schémas directeurs notamment r 122 15 c) et R 111 15.

-Le SDRIF a un champ géographique déterminé par la loi ( L 141 1)
-son élaboration fait l’objet d’une procédure spécifique conduite par le DRE et le PR.
-son approbation demeure une compétence d’Etat.
-il a les mêmes effets que les prescriptions nationales et particulières de l’art L 111 1 1

Sa portée: Document prospectif à long terme il exclut toute rigidité. Il permet au Préfet de demander la modification d’un PLU ou SCOT. Mais si le SDRIF n’est pas opposable au permis de construire, hors PLU il doit inspirer la décision.

Les Opérations d’Intérêt national (OIN) L 121-2
( Voir Jacquot, n° 112 ou Dalloz Action urbanisme par Jegouzo). Liste des OIN fixée par D en CE au R 490-5 : agglos nouvelles, La Défense, Industrialo-portuaire, Fos/mer, Nanterre.

§3 Les documents d’aménagement et d’urbanisme régionaux conduits par les collectivités locales

Les SRADDT et Schémas interrégionaux
(Jacquot n°116) En // avec le CPER. Mais échec sauf Corse et ROM (loi de 1985).

L’élaboration de la charte du PNR
Loi paysage de 1983= opposabilité des chartes de PNR aux documents d’urbanisme.
L 333-1
La première phrase du troisième alinéa de l’article L. 244-1 du code rural est ainsi rédigée :
 » La charte constitutive est élaborée par la région avec l’accord de l’ensemble des collectivités territoriales concernées, en concertation avec les partenaires intéressés, avant d’être soumise à l’enquête publique. « 

« La charte détermine sur le territoire du parc les orientations de mise en valeur et de développement et les mesures permettant de les mettre en œuvre », dans un dossier comprenant : un rapport, un plan et des annexes.

Article L. 244-I et s. du code rural est complété

Chartes de pays
– du contrat à la reconnaissance institutionnelle ( Lois LOADDT Pasqua et Voynet) d’une territoire à cohérence géographique, historique, culturelle économique et sociale sur lequel un projet de développement a été conçu et mis en œuvre à l’initiative des communes et de leurs groupements.
– – périmètre d’étude et périmètre définitif
– création d’un conseil de développement
– Charte de pays
– Contrat de pays
– La charte de pays est l’élément fondamental : (art 22 loi de 1995) Décret 19 9 00)
Contenu : rapport diagnostic, orientations du développement sur 10 ans, document graphique les traduisant.

« art 22 al 13 : lorsqu’un pays comprend des territoires soumis à une forte pression urbaine et n’est pas situé en tout ou partie dans un périmètre de SCOT, les communes peuvent ( L122-1) décider que la charte comprendra des dispositions d’urbanisme en vue de préserver et requalifier le patrimoine naturel, paysage, et culturel et conforter les espaces agricoles et forestiers. Donc enquête publique sur la charte, compatibilité des PLU. Si SCOT, celui-ci remplace les dispositions de la Charte.

Schéma de mise en valeur de la Corse L 144-1

Schémas d’aménagement des régions d’ourtre-mer
( CF. Jacquot n°104)
Projets d’agglomération
Art 23 loi de 1995 : Projets d’agglo références du Contrat d’agglo mais sans les effets d’un SCOT.