Le lotissement

Rappels historiques

– Prolongement du droit de propriété, le droit de morceler sa propriété donc le droit de la lotir était à l’origine une opération obéissant à une logique privée mise en Ïuvre en toute liberté.

– Excès, abus en tous genres et dérapages sur le plan urbain comme social ont conduit le législateur à réglementer les divisions de propriétés entre les deux guerres mondiales.

– La surdensification et le sous équipement de bon nombre d’opérations à l’origine des extensions des banlieues produisaient en séries des « lotissements défectueux ». Par souci principalement de garantir les acheteurs, les deux lois du 14 mars 1919 et surtout du 19 juillet 1924 ont mis fin à la liberté de lotir = obligation était faite au lotisseurs de créer des équipements collectifs avant commercialisation des parcelles.

– La loi Sarrault du 15 mars 1928 venait en aide aux associations de mal lotis rendant possible le financement a posteriori des équipements qui faisaient défaut dans certaines opérations : à noter que l’actuel code de l’urbanisme dans son chapitre VII « amélioration de certains lotissements », témoigne encore de nos jours de la nécessité ressentie par le législateur d’intervenir dans des opérations mal maîtrisées.

– Le souci de prendre en compte la dimension urbanistique des lotissements apparut dans la loi du 15 juin 1943.
Bien plus tard, le décret du 26 juillet 1977 confirme le caractère opérationnel du lotissement et son intégration dans l’aménagement global de la commune.
Le lotissement constitue donc une opération d’urbanisme privée effectuée sous le contrôle de la puissance publique.
La loi de décentralisation du 7 janvier 1983 et le décret du 29 mars 1984 instaurent le transfert de compétences de l’Etat au maire en matière de délivrance de l’autorisation de lotir.
L’utilisation de la procédure en est facilitée et vient se mettre au service d’un urbanisme souhaité plus qualitatif et plus soucieux de l’environnement.
Le lotisseur ne se voit plus obligé d’établir un règlement et un cahier des charges qui étaient obligatoires avant la réforme de 1977. Facultatif, le règlement est très utilisé dans la pratique surtout lorsque l’importance du projet lui confère la nature d’une véritable opération d’urbanisme.

L’élu local, le maire déjà responsable de l’établissement des documents d’urbanisme et de la délivrance des autorisations d’occuper le sol reçoit par la loi du 18 juillet 1985 la responsabilité des procédures d’urbanisme opérationnel.

Le dispositif est complet : le maire peut intervenir avant, pendant et après toute opération notamment de lotissement, pour conduire au mieux le développement de sa commune.

Le lotissement : définition réglementaire

Constitue un lotissement toute division d’une propriété foncière en vue de l’implantation de bâtiments qui a pour objet ou qui, sur une période de moins de 10 ans a eu pour effet de porter à plus de deux le nombre de terrains issus de la dite propriété (cf. article R 315-1 du code de l’urbanisme).

Il n’y a donc lotissement qu’à la condition de cumuler 4 composants :
– un fait constaté juridiquement : la division d’une propriété foncière à l’origine d’un seul tenant
– une quantité de nouvelles parcelles : plus de deux lots
– une volonté : la nécessité de construire, d’implanter des bâtiments
– une période : un délai de 10 ans.

Il s’agit d’une procédure simple mise en oeuvre le plus souvent par le privé et que la collectivité cherche contrôler le plus possible dans l’intérêt de la qualité urbaine.

Images de lotissements

Le lotissement reste un outil de fabrication hybride de la ville.
Ni tout à fait public, ni tout à fait privé, ni tout à fait urbain, ni tout à fait rural, le lotissement colle à l’image d’un habitat individuel spécifique : le pavillonnaire.
Le pavillonnaire des banlieues des grandes villes de l’après première guerre mondiale, tout comme aujourd’hui celui des extensions en quartier des petites villes et autres bourgs ruraux -voire même des villes nouvelles à 30 km de Paris.
Tous ces lieux ont en commun la juxtaposition de maisons individuelles ni tout à fait identiques, ni tout à fait franchement dissemblables.
Tous ces lieux témoignent du rêve de 74% des Français de posséder une maison individuelle et d’en devenir propriétaire.

Un partage des rôles

– L’accédant à la propriété regarde le lotissement comme un espace de liberté qui procure la possibilité d’acheter un terrain viabilisé lui permettant d’y construire la maison de ses rêves : celle répondant à ses goûts, ses besoins, son budget. Celle dont il choisira les plans et le constructeur.

L’espace de liberté est à peine entravé par l’existence d’un règlement d’urbanisme voire l’obligation de se conformer, une fois implanté « dans la résidence » à des règles de vie en commun résultant d’un éventuel cahier des charges.

– La collectivité publique, soucieuse de l’intérêt général sanctionne par l’autorisation de lotir la qualité de composition de l’opération. En allant à l’essentiel elle vérifie les prescriptions techniques, juridiques et financières garantes de la réalisation des espaces collectifs (appelés le cas échéant à devenir publics) et de l’insertion de l’opération dans l’environnement bâti ou naturel.
L’aménageur-lotisseur responsable du lotissement peut devenir un réel partenaire de la collectivité publique dans l’acte d’urbaniser de nouveaux territoires.
Le partenariat est favorisé par une réglementation instaurant un équilibre entre la recherche de l’intérêt général et la satisfaction toute légitime des intérêts privés.

Un partenariat au service de l’économie

En 1994 le secteur de la maison individuelle pesait 78 milliards de francs de chiffre d’affaires et employait 350.000 personnes.
Quelques 4.000 opérateurs ont construit 140.000 maisons durant cette année 1994 dont 115.000 en diffus et 25.000 en groupé. Les chiffres se sont maintenus pour 1995.
La maison individuelle est un maillon indispensable de la chaîne de production des logements : elle accueille les classes moyennes qui libèrent ainsi les logements sociaux (cf. les Echos 4/5/95).

La maison individuelle représente plus de 50% du total des logements mis en chantier en 1995 contre 25,4% en 1960 (le Moniteur du 22/11/96).
80% de ce marché selon le syndicat national des aménageurs lotisseurs (SNAL) se réalisent sous forme de lotissement (le Moniteur du 6/12/96).

Une économie dévoreuse d’espace

L’habitat individuel couvre 94% de la superficie habitée contre 6% pour l’habitat collectif alors que ce dernier représente 46% du parc de logements.
L’habitat individuel continue de dévorer le sol et d’induire une augmentation parallèle de la superficie du réseau routier (1 million d’ha de réseaux routiers pour 4,5 millions d’ha d’espaces urbanisés) (cf Etudes foncières déc. 1996).

Pour la période 1977-94 le taux de croissance de la consommation d’espace est de +0,6% pour l’habitat collectif et de + 1,8% pour l’habitat individuel.
Chaque année en France les surfaces urbanisées consomment 50.000 ha.
L’habitat individuel en concentre à lui seul la moitié soit 25.000 ha alors que seuls 2.000 ha sont consacrés à l’habitat collectif et à l’industrie (cf le Moniteur du 6/12/96).

Les Français sont à 54% propriétaires de leur logement et la moitié des 46% restants aspire à le devenir (cf les Echos 4/5/95). Le marché de la maison individuelle et avec lui le lotissement ont de beaux jours devant eux !

Les attentes des Français face à la maison individuelle

Les acheteurs potentiels de maisons individuelles s’expriment dans une étude réalisée par l’Union Nationale des Constructeurs de Maisons Individuelles (UNCMI fin 1994 – le Moniteur 18/11/94).

– La localisation de la parcelle privative : elle doit être bien desservie par les transports en commun et située à proximité d’un centre urbain « équipé » d’un point de vue économique et culturel.

– La conception du logement : celui-ci doit être le plus individualisé possible et de plus en plus sécurisant.

– L’équipement de la maison : la demande s’oriente vers des produits anticipant sur l’installation progressive de certains équipements en fonction des besoins de la famille (par exemple le foyer est souhaité précablé).

Une réalité dissonante et un coût social élevé

La pauvreté d’une très grande partie des lotissements vient démentir le rêve de l’accédant à la propriété et interpelle de plus en plus élus et décideurs locaux tout comme les professionnels de l’urbanisme et de l’aménagement.
La recherche de terrains les moins chers possibles éloignent les lotissements des centres villes équipés.
Le mythe de la vie à la campagne poursuivi par l’accédant à la propriété fait de ces nouveau lieux monofonctionnels entièrement tournés vers l’habitat des entités hermétiques sans lien avec le reste de la ville.
Le découpage foncier d’une monotonie affligeante est relayé par la banalité des maisons-produits de catalogue.
Le lotissement finit par soulever des problèmes qui sont à la fois urbains, économiques et sociaux.
La vie en lotissement assujettie à la voiture fragilise les familles à faibles revenus tout comme les jeunes et les personnes âgées.

Une forme de ségrégation s’installe au droit de certains lotissements et la progression est d’autant plus rapide que la population est très homogène.

Détracteurs et partisans du lotissement

Face à l’analyse pessimiste qui voudrait transposer au monde du pavillonnaire les dérives vécues par la population des grands ensembles collectifs, le lotissement a ses défenseurs.

– En tant que partage d’un territoire le lotissement est aussi un partage de plusieurs champs de compétences, c’est de la qualité de ces compétences (élus, professionnels de l’aménagement, concepteurs, entreprises, et habitants) que naîtra la qualité de l’opération.

– Si le lotissement doit tenir compte du contexte environnant, l’idée qu’il doive systématiquement s’y fondre est discutable : en atteste l’existence des cités jardins et autres ensembles homogènes de qualité pouvant servir de référence à l’habitat pavillonnaire.

– Sur le plan sociologique, ce n’est pas parce que l’on effacera les barrières physiques que les populations anciennes et nouvelles se parleront pour autant.

– L’arrivée d’un lotissement peut être source d’enrichissement pour la collectivité communale s’il sait intégrer une dose de mixité et des équipements publics capables de provoquer rencontres et échanges.

– Le lotissement a une force pour lui : contrairement à d’autres modes d’urbanisation, il possède le mérite d’être perfectible à long terme, en intégrant dans le temps les évolutions de comportement des gens qui l’habitent.
Plus on tablera sur l’implication de l’habitant, mieux on réussira le lotissement.
Brimer la liberté par des règlements et autres cahiers des charges sans en expliquer les fondements conduit à un détournement de ces contraintes.

– Enfin le lotissement introduit des interrogations de fond dans le rapport qui se crée entre eux qui sont dedans et ceux qui sont dehors !
Comment réussir un lotissement qui donne du sens à l’urbain ? qui laisse de la liberté ?
Comment réussir un tracé qui soit support de mixité ? C’est au partenariat public/privé de relever le défit et d’apporter des réponses à ces questions de fond en faisant de la souplesse de l’outil lotissement un atout pour réussir la ville.
Comme bien souvent ce n’est pas le principe de l’outil qui est en cause, c’est la façon dont il est utilisé.

La rencontre du privé et du public

L’autorité compétente en matière de délivrance de l’autorisation de lotir, c’est-à-dire de plus en plus souvent le maire de la commune disposant d’un POS approuvé depuis plus de 6 mois, apprécie un nombre limité d’informations issues de la demande de lotir – à savoir :
1-Une note de présentation qui fait figure d’exposé des motifs de l’opération souhaitée et de son insertion dans le site.
2-Un plan de situation localisant le terrain par rapport à l’agglomération et aux principaux équipements. En règle générale ces derniers sont oubliés.
3-Un plan de l’état actuel du terrain et de ses abords. Bien souvent l’information se limite à la propriété objet du lotissement en omettant de la resituer dans son contexte élargi.
4-Un plan de composition traduisant par le dessin le parti général de l’opération et son résultat escompté.
Il convient de rappeler ici que l’annonce du nombre maximum de lots à créer suffit d’un point de vue strictement réglementaire : depuis 1977 la division parcellaire n’est plus obligée de figurer sur le plan.
Ce qui était visé par cet assouplissement, c’était la possibilité de laisser place à un découpage à la demande lors de la commercialisation.
Cette manière de faire intéresse davantage les lotissements à usage d’activité que ceux à usage principal d’habitation.
En appui de ces documents obligatoires certaines pièces complémentaires sont conditionnées par les caractéristiques de l’opération.
5-Une autorisation de coupe et d’abattage d’arbres.
6-Une autorisation éventuelle de défrichement.
7-Une étude d’impact (lorsque la commune n’est pas dotée d’un POS et qu’est prévue la création d’une surface hors Ïuvre nette supérieure à 5.000 m2).
8-Un programme des équipements collectifs rendus nécessaires par le projet et pris en charge par le lotisseur.
9-Si des équipements collectifs sont créés, l’engagement du lotisseur de constituer une association syndicale des acquéreurs, de rédiger des statuts et de provoquer la réunion de la première assemblée générale des colotis dans le mois suivant l’attribution de la moitié des lots.
Une telle association n’est pas indispensable si le lotissement ne comprend pas plus de 5 lots et que le lotisseur s’engage à céder les parties communes en propriété divise ou indivise aux acquéreurs.

A ces pièces peuvent s’ajouter :
10-Un règlement s’il est prévu d’apporter des compléments aux règles d’urbanisme en vigueur -la reprise pure et simple des dispositions du POS reste envisageable.
En tout état de cause le règlement du lotissement ne peut prévoir de règle moins sévère que celles contenues dans le règlement de POS.
11-Un cahier des charges qui définit les rapports contractuels entre le lotisseur et les lotis (délais et modalités de construction, raccordement des parcelles aux réseaux)

Un pouvoir limité de l’autorité compétente

L’autorisation de lotir ne peut être refusée que si le projet de lotissement est non conforme au document d’urbanisme en vigueur.
L’autorisation peut être assortie de prescriptions d’ordre réglementaire, financier ou technique : telles que
– règles d’urbanisme propres au lotissement,
– contribution à la réalisation d’équipements publics,
– définition des travaux à réaliser par le lotisseur.
Même si un refus d’autorisation de lotir est possible lorsque le lotissement est de nature à porter atteinte au caractère ou à l’intérêt des lieux avoisinants, aux sites ou aux paysages naturels ou urbains, force est de reconnaître que les cas concernés sont extrêmement rares.
C’est ainsi que le lotissement procédure de découpage parcellaire privé, couvre le territoire sans faire, sauf exception, l’objet d’aucun projet urbain d’autant plus que la présence d’un professionnel concepteur, (architecte et/ou urbaniste, et/ou paysagiste) n’est pas requise.
Par ailleurs le délai d’instruction très court de 3 mois vient ajouter à la souplesse d’utilisation de la procédure de lotissement.

Place du lotissement parmi les autres opérations d’urbanisme

Comparaison avec la ZAC
ZAC et lotissement ont pour finalité la viabilisation et l’équipement de terrains en vue de la revente à des fins de constructions.
Contrairement au lotissement, la ZAC est toujours une opération d’initiative publique (communale le plus souvent).
La collectivité et l’aménageur sont unis par des liens contractuels dans une ZAC. Dans ce contrat (convention de concession) l’aménageur collabore à l’exécution d’une mission de service public qui « l’oblige à faire » ; à l’inverse l’autorisation de lotir s’arrête à « la permission de faire » et l’abandon du projet par le lotisseur n’est sanctionné que par la caducité de l’autorisation.

En matière financière, la ZAC permet de recourir à un régime de participations financières de nature là aussi contractuelles définissant la nature des équipements publics financés et le montant de ce financement. Le lotissement seul n’a pas cette faculté.
En règle générale, la procédure de ZAC sera préférée au lotissement en présence soit d’un programme important d’équipements publics cofinancés par l’aménageur, soit lorsque le projet urbain nécessite des dérogations au POS.

Comparaison avec le permis groupé
Dans un permis groupé la division foncière n’intervient que comme résultante d’une opération de construction unique et initiale, mise en oeuvre dans sa totalité par un seul maître d’ouvrage.
En revanche, le lotissement consiste en une opération de division foncière préalable après équipement des terrains suivi d’opérations de constructions par chacun des acquéreurs de lots.
Si avec le permis groupé l’autorité compétente peut apprécier dans sa globalité la qualité architecturale du programme bâti, elle devra attendre la fin de la réalisation des projets individuels sur chacune des parcelles du lotissement pour en apprécier la qualité finale.
Le lotissement porte en lui une part d’aléas plus grande que le permis groupé.
Dans un lotissement chaque maison individuelle sera en soi conforme au règlement (si tant est que celui-ci existe), mais rien ne dit que chacune de ces constructions sera individuellement de qualité et collectivement créatrice d’harmonie dans le paysage bâti ou naturel.

Recherche d’amélioration de la procédure de lotissement

Un volet paysager

Le ministère de l’Equipement et les professionnels travaillent à la manière de prendre en compte le paysage dès la conception du lotissement.
Ainsi s’inspirant du volet paysager du permis de construire, un futur décret pourrait venir imposer un volet paysager à l’ensemble du lotissement.
Seraient visés notamment les espaces collectifs des lotissements qui pour l’heure échappent à l’obligation de qualité paysagère et la capacité globale d’insertion de l’opération.

Des exigences affirmées de la part de la collectivité locale

Il importe que les élus réfléchissent globalement au cadre de vie communal pour arrêter la localisation des zones de développement au mieux d’une cohérence d’ensemble.

Les lotissements pourront à leur niveau y prendre leur part et répercuter des exigences de mixités urbaines (logements locatifs, activités, équipements publics)

Faire entrer les professionnels dans le travail du lotissement

Aujourd’hui un lotissement peut se réaliser sans que le plan de composition ou encore le règlement se soient vus confiés à des professionnels de l’acte d’aménager l’espace.
Cette situation porte un préjudice certain à la qualité de notre environnement.

Dans l’attente de textes nouveaux : des chartes se mettent en place

De l’idée qui germe dans l’esprit de l’élu à la vie quotidienne des habitants du lotissement, des propositions simples peuvent être émises et fédérer par engagement volontaire, les différents acteurs intervenant dans la création du lotissement.
Six grandes étapes peuvent ainsi être dégagées.
– Anticipation : le site où sera implanté le lotissement futur doit être choisi après une analyse fine et prospective.
Cette évaluation commence à mesurer l’impact et les retombées du projet sur le moyen et le long terme. La réflexion globale à l’échelle communale voire intercommunale est un garant de qualité en termes d’armature urbaine et de grand paysage.
– Programmation : le programme répond à deux types d’intérêts, celui de la collectivité locale et celui du lotisseur.
Une bonne programmation doit croiser les impératifs présents avec ceux du développement futur. Elle offre au lotissement une possibilité d’évolution en proposant des constructions suffisamment variées pour accueillir à moyen terme une population diversifiée.
– Conception : cette étape fondamentale intègre le plan de composition des espaces collectifs et privatifs. Elle permet de visualiser la composition d’ensemble du lotissement dont chaque parcelle doit contribuer à la création du quartier futur cohérent et homogène.
– Réalisation : pour le maire, le lotisseur, les concepteurs c’est le passage à l’acte : le projet affronte l’épreuve du terrain, le partenariat s’élargit aux entreprises et aux gestionnaires des réseaux publics.
– Commercialisation : le futur habitant entre en scène dans la vie du lotissement, souvent par l’intermédiaire du réseau des constructeurs de maisons individuelles. En découvrant le profil des futurs habitants, élus et lotisseurs vont vérifier la pertinence de leur projet commun = un test ; la rapidité de sa commercialisation.
– Gestion : un rythme de croisière va s’installer, les parcelles se construisent les nouveaux habitants marquent les lieux, interrogent la gestion des espaces collectifs, expriment des besoins nouveaux.
Ils annoncent une évolution du lotissement qui doit finir par se fondre dans l’agglomération.