L’approche de la notion de ZAC

Introduction
La loi foncière de 1967 est essentielle pour comprendre l’urbanisme en France. Elle a créé les Plans d’Occupation des Sols (POS) c’est-à-dire l’urbanisme réglementaire et les Zones d’Aménagement Concerté; (ZAC), c’est-à-dire l’urbanisme opérationnel. Cette procédure permet d’accélérer la mutation d’un espace urbain ou morceau de ville. C’est un acte volontaire qui donne l’occasion aux élus de préciser leurs objectifs.

La ZAC autorise la collectivité publique à intervenir pour produire des terrains à bâtir soit en direct soit dans le cadre de contrat avec d’autres acteurs. Le périmètre de la ZAC est délimité par le conseil municipal. La ZAC fait l’objet d’une réglementation spécifique, le Plan d’Aménagement de Zone (PAZ), soumis aux mêmes règles d’élaboration que le POS. La création d’une ZAC permet d’utiliser les droits d’expropriation et de préemption. En contrepartie, les propriétaires des terrains compris dans cette zone peuvent mettre en demeure la collectivité publique d’acquérir leur bien.

La ZAC offre une grande souplesse dans la maîtrise d’ouvrage. Une commune peut mener en direct, en régie, une ZAC ce qui est rare en raison du risque financier. Deux types de ZAC co-existent :

( les ZAC dites publiques, ou concédées, pilotées par des établissements publics d’aménagement ou des Sociétés d’Economie Mixte, le plus souvent créées pour la circonstance. Le concessionnaire porte la responsabilité de l’opération et commercialise les droits à construire. Pour cela, il bénéficie du droit d’expropriation que lui délègue la commune.

( les ZAC dites privées ou conventionnées, pilotées par une entreprise privée ayant passé un contrat avec la collectivité locale. Ce contrat précise le programme de l’opération et les  » participations  » du privé, c’est-à-dire les équipements qu’il doit réaliser pour le compte de la collectivité. La collectivité garde le droit d’expropriation, l’exerce par elle-même, ou dans le cadre d’une société d’économie mixte créée avec le promoteur privé.

La création d’une ZAC doit être précédée d’une étude préalable. C’est ainsi que les réflexions plus globales sur une ville par un projet urbain permettent d’inscrire cette étude dans un champ plus vaste.

Le dossier de création comporte un dossier de présentation comprenant une étude d’impact avec un PAZ. Une concertation est élaborée dans le cadre de la loi avec les habitants. Certaines villes peuvent aller beaucoup plus loin dans la concertation ainsi, à Rennes, nous commençons à dialoguer avec nos concitoyens au moment où nous décidons de lancer une réflexion sur la création d’une ZAC.

Enfin le dossier de réalisation, qui présente un bilan d’opération avec un PAZ, ainsi que le dossier de création, sont présentés devant le Conseil Municipal. Une délibération est prise ce qui rend l’urbanisme opérationnel public et transparent, et permet un débat démocratique entre la majorité et l’opposition.

Les objectifs généraux de la politique du logement de la Ville de Rennes
Globalement, en matière de logement neuf à Rennes, l’objectif général est, par le biais notamment des zones d’aménagement concerté (ZAC), d’assurer une diversification de l’offre dans tous les quartiers, en veillant particulièrement au maintien d’un niveau important de production de logements sociaux.

On peut détailler ces orientations de la manière suivante :
– Viser la réalisation de 1 300 logements neufs par an dont les 2/3 en ZAC : compte tenu de la forte demande de petits logements pour étudiants, cet objectif est actuellement largement dépassé.

– Maintenir la proportion de logements locatifs HLM à 25 % dans l’ensemble du parc de logements de Rennes (environ 95 000 logements), ce qui implique que ce ratio soit respecté dans les ZAC pour les programmes de nouveaux logements. Cet objectif est globalement tenu ; néanmoins, au cours des années récentes, la programmation des prêts locatifs aidés (PLA) est parfois un peu difficile du fait de l’avance qui avait été prise sur les ZAC (le pourcentage des PLA dans les logements déjà livrés en ZAC est actuellement de 38 %).

– Rechercher une mixité dans l’habitat pour contrecarrer un mouvement tendant à spécialiser la ville-centre avec une proportion croissante de jeunes, de populations à faibles ressources et de ménages âgés et aisés, avec refoulement vers l’extérieur des familles à revenus moyens ou modestes.

D’où les efforts tendant à :

– favoriser en ZAC les logements de taille moyenne ou grande,

– multiplier les projets permettant l’accession à la propriété pour les ménages à revenus moyens ou faibles,

– encourager aussi des programmes locatifs intermédiaires.

Moyens et outils : politique foncière, ZAC et protocoles de partenariat
Pour ne pas rester un voeu pieux, les objectifs définis par les élus doivent s’accompagner de la mise en place d’outils permettant leur mise en oeuvre :

– une politique foncière hardie permettant à la collectivité d’être fortement présente sinon dominante sur le marché foncier,

– un outil opérationnel : la ZAC, pour assurer la cohérence et la qualité de réalisations mais aussi pour permettre les péréquations financières entre les différents produits-habitat,

– une procédure d’attribution et le groupe de pilotage des cessions de terrains, avec un tableau de bord de suivi des opérations -la base de données- pour la cohérence entre les décisions ponctuelles et les orientations générales, et un document engageant Ville et promoteur : le protocole de partenariat.

– Une politique foncière hardie

Cette politique date des années cinquante : c’est elle qui a notamment permis de faire face à l’afflux de populations nouvelles dans les années 60 en contenant l’urbanisation à l’intérieur de l’anneau des rocades, dans le cadre des zones à urbaniser en priorité (ZUP) et règlement d’urbanisme (RU) – Villejean, Blosne, Colombier, rue de Brest -, puis des premières ZAC – Patton…-. La continuité du tissu urbain a ainsi pu être assurée, ainsi qu’une forte proportion de logements sociaux.

Après un important investissement initial, la politique foncière s’autofinance grosso modo du fait des cessions de terrains. Elle s’est donc poursuivie, permettant de nouvelles opérations d’urbanisme : Longs Champs, Cleunay, Poterie, etc… et demain : Atalante Champeaux, Beauregard, Alphonse Guérin…

La problématique a cependant beaucoup évolué : les terrains achetés hier à 10 F le m² en périphérie permettaient des réserves foncières de longue durée alors qu’aujourd’hui, de plus en plus, les acquisitions portent sur des friches urbaines dont le coût est considérablement plus élevé ce qui pousse à raccourcir les délais entre acquisitions, aménagements et cessions des terrains à bâtir.

Quoi qu’il en soit l’intervention foncière permet de préparer les regroupements fonciers indispensables à tout aménagement cohérent, et aussi de positionner fortement la Ville sur le marché foncier. Ainsi à Rennes, en globalisant les constructions en ZAC et sur les terrains maîtrisés par la Ville hors ZAC, plus des deux tiers des logements sont réalisés sur du foncier contrôlé par la Ville : la négociation avec la Ville est dès lors pour les promoteurs un passage obligé.

Un outil opérationnel : la ZAC

Outre les avantages qu’offre la procédure ZAC pour un aménagement bien étudié, concerté et coordonné, cet outil est également fort précieux car, au travers de la différenciation des charges foncières alimentant les recettes du bilan, il permet une péréquation entre les programmes au profit du logement social, dans l’esprit de la loi d’orientation sur la ville (LOV).

Nous avons ainsi défini une gamme de « produit-habitat » auxquels sont attachés des prix de référence :

1 – le locatif des habitations à loyer modéré (HLM) – PLA avec des charges foncières autour de 400 F le m² de surface habitable (SH), moyennant un loyer inférieur au loyer plafond ;

2 – l’accession très sociale avec des charges foncières de 900 F plus environ 400 F payables avec un différé de paiement de 22 ans, pour des logements vendus à moins de 7 000 F TTC le m² de SH, garage compris, à des ménages ayant moins de 80 % du plafond PAP;

3 – l’accession « intermédiaire » finançable exclusivement en prêt aidé à la propriété (PAP), avec une charge foncière de 1 200 F à 1 400 F, avec des prix de vente de 8 000 à 8 500 F le m2 T.T.C. de SH.

4 – les programmes accession/investisseurs avec des charges foncières de 1 700 F à 3 000 F avec des prix de vente supérieurs à 8 500 F TTC.

5 – le prêt locatif intermédiaire (PLI) avec des charges foncières de 1 400 F à 1 800 F.

Les charges foncières les plus élevées permettent, à l’intérieur d’une même ZAC, de compenser l’effort consenti en faveur du PLA et de l’accession sociale, contribuant ainsi à la diversité de l’habitat.

Cette péréquation ne suffit pas toujours cependant : une participation d’équilibre de la Ville est souvent nécessaire pour assurer l’équilibre du bilan.

La procédure d’attribution des programmes, le suivi des opérations et les protocoles de partenariat

1 – Compte tenu du nombre important des ZAC et, à l’intérieur de chaque ZAC, des programmes de logements, et pour bien suivre d’une part la disponibilité en terrains et d’autre part l’avancement des constructions en cours, nous avons mis au point un instrument de suivi informatisé sous la forme d’une base de données. Nous travaillons actuellement avec une vingtaine de ZAC qui totalisent environ 10 000 logements restant à livrer ; plus de trente promoteurs interviennent sur les différentes opérations.

Il s’agit donc de disposer à tout moment d’un moyen de vérifier les différents équilibres par produit, par promoteur, par quartier et par année.

2.- Outre l’analyse des résultats de notre base de données, il convient de suivre en permanence les évolutions du marché au travers d’études et d’échanges réguliers avec les professionnels. En collaboration avec des promoteurs et un banquier, nous avons ainsi fait réaliser une étude sur les investisseurs opérant à Rennes. Nous utilisons aussi les analyses de l’observatoire de l’habitat et les études de l’AUDIAR.

Une difficulté de l’appréciation des tendances du marché vient notamment du fait que, au travers de nos ZAC, nous n’avons pas le contact direct avec les acheteurs finaux de logements : nous sommes vendeurs de terrains, ce qui n’est pas tout à fait la même chose.
3 – Sur la base de la définition des produits-habitats, de la connaissance de la situation de nos opérations et de l’évolution du marché, nous nous efforçons de bâtir une programmation des opérations permettant de traduire les objectifs de la Municipalité et de guider les choix opérationnels.

4 – Le groupe de pilotage des cessions de terrains est une instance interne présidée par l’Adjoint à l’Urbanisme, avec la participation de responsables de l’administration municipale et des sociétés d’économie mixte SEM aménageurs. Il a une double fonction :

– d’une part, il valide les conditions des projets de cessions, sachant que nous avons conservé la procédure qui avait été prévue par la loi Sapin (relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques) avec une publicité dans la presse avec appel de candidatures de promoteurs sur la base d’un certain nombre d’objectifs annoncés,

– d’autre part, il effectue le choix des promoteurs retenus en fonction de leur réponse et de plusieurs critères dont le prix proposé, mais pas seulement le prix.

Le groupe de pilotage veille à la cohérence entre ces différentes attributions et les objectifs traduits dans la programmation d’où des débats plus généraux qui en font une véritable instance de pilotage de l’urbanisme opérationnel.

5 – Cette procédure formelle n’interdit pas les contacts entre promoteurs et aménageurs en amont : mais le groupe de pilotage n’est pas lié par ces contacts et l’intérêt de la procédure, à condition qu’elle soit lancée avant que des projets ne soient trop avancés, est double :

– d’une part obliger l’aménageur à préciser les objectifs et les conditions attachés à chaque programme,

– d’autre part obliger le promoteur à préciser par écrit les engagements qu’il est prêt à assurer.

Il s’ensuit une clarification pour tout le monde.

6 – Une fois l’attribution effectuée, le promoteur négocie avec l’aménageur un protocole de partenariat qui définit les engagements des uns et des autres, le principe de base étant que le montant de la charge foncière consentie est fonction du type de produit que s’engage à réaliser le promoteur, défini notamment par son prix de vente et par sa typologie ; pour ce qui concerne les logements locatifs HLM, le protocole doit contenir des engagements en matière de loyer de sortie et de coût de construction.

Depuis le début de 1991, 69 protocoles ont été signés concernant 3 081 logements.

Les promoteurs s’engagent aussi à fournir à la Ville, en fin d’opération une évaluation comportant une analyse du profil des acquéreurs ou des locataires attributaires. Ceci est particulièrement important pour les programmes à caractère social ayant bénéficié d’un effort important de la Ville.

L’analyse des protocoles est un moyen intéressant de mesurer l’efficacité de notre système.