URBANISME AMENAGEMENT ENVIRONNEMENT Me Frédéric RENAUDIN, spécialiste en droit public et droit de l'immobilier – SELARL CLAIRANCE AVOCATS
La motivation de la préemption en ZAD / réserve foncièreMotivation des décisions de préemption en ZAD
quand la préemption est exercée
dans le cadre d’une réserve foncière
Par principe, la motivation des décisions de préemption en ZAD répond aux mêmes obligations que celles décrites en matière de DPU.
Mais l’exigence de motivation paraît moins contraignante lorsque le droit de préemption est exercé à des fins de réserves foncières dans le cadre d’une ZAD (L.210-1 du Code de l’urbanisme).
La décision de préemption peut se référer simplement aux motivations générales mentionnées dans l’acte créant la ZAD (I) mais il est fortement recommander de motiver précisément la décision en l’individualisant (II).
I/ Une motivation pouvant se référer à des motivations générales…
Dans cette hypothèse, l’alinéa 2 de l’articles L.210-1 du Code de l’urbanisme précise que la décision de préemption « peut se référer aux motivations générales mentionnées dans l’acte créant la zone. » (CAA Lyon 7 juillet 1995, Mondoloni, req. n°93LY00906 ; TA Amiens, 1er février 1996, M. Günther Knahl c/ Cne de Maignelay-Montigny, Gaz. Pal. 6 août 1996, n°63, p. 8).
Cette disposition qui n’est applicable que dans une ZAD et non dans un périmètre provisoire, ouvre la possibilité de préempter sans que la motivation soit très précise puisque celle ayant justifiée la création de la ZAD est suffisante.
Si la motivation de la décision de préemption peut se référer aux motivations générales mentionnées dans l’acte créant la ZAD, il demeure que l’acte créant la ZAD doit quand à lui être suffisamment motivé.
Une réponse ministérielle apporte des précisions (JOAN Q, 15 mars 1993, p. 947).
« L’acte créant une ZAD doit être motivé, c’est-à-dire qu’il doit énoncer les considération de fait et de droit sur lesquelles il se fonde. Dans le cas d’une ZAD destinée à préparer la constitution de réserves foncières dont la destination n’est pas arrêtée, les considérations de fait s’entendent notamment de la justification du besoin de réserve foncière ainsi que l’aptitude des terrains concernés, au regard par exemple des équipements existants ou à réaliser, à faire l’objet d’un aménagement ultérieur. »
Ainsi, même si le projet d’aménagement est peu précis au moment où l’acte de création de la ZAD est pris, il convient de justifier du potentiel d’aménagement des espaces concernés au regard du contexte local (CE 15 mars 1996, Cne de Bessancourt et autres, n°126.498 in HOCREITERE).
La CAA de Lyon a considéré qu’était suffisamment précise la délibération suivante :
« Considérant, […] qu’il résulte des termes de la délibération contestée que la commune d’OLMETO a exercé son droit de préemption en vue de réaliser la réhabilitation des thermes de BARACCI et de favoriser le développement économique de la commune ; que, par ce motif qui est au nombre de ceux visés à l’article L. 210-1 précité autorisant la constitution de réserves foncières en vue de permettre la réalisation d’actions ou opérations d’aménagement, la commune d’OLMETO a suffisamment motivé sa décision ; » (CAA Lyon, 7 juillet 1995, M. Mondoloni, n°93LY00906)
En toute hypothèse, les biens acquis par voie de préemption devront recevoir une affectation prévue à l’article 210-1 du Code de l’urbanisme.
II/ …mais qui doit restée suffisamment précise et individualisée
Compte tenu de la jurisprudence constante en matière de motivation des actes individuels qui imposent des sujétions aux personnes physiques ou morales directement intéressées, il y a lieu d’être prudent et de motiver précisément toute décision de préemption.
En effet, une décision de préemption, même si aucune disposition législative ou réglementaire particulière n’y fait obligation, doit être motivée en vertu des articles 1er et 3 de la loi du 11 juillet 1979 relative à la motivation des décisions administratives (CE 30 juillet 1997, Cne de Montreuil-sous-Bois, n°160.968).
La CAA de Nancy a précisé que le degré de précision exigée par ce texte n’était pas satisfaisant lorsque la décision se contentait de se référer à la motivation très générale de l’arrêté créant la ZAD qui, en l’espèce, se bornait à indiquer que le projet pour lequel ladite zone avait été créée « répond aux objectifs de l’article L.300-1 du Code de l’urbanisme »
La Cour ajoute en l’espèce que la motivation retenue « ne pouvait fournir aux propriétaires du bien les informations élémentaires leur permettant de connaître et de discuter utilement, les motifs suffisamment précis et individualisés de la préemption qui leur était imposée » (CAA Nancy, 1er octobre 1998, Cté urbaine de Lille : AFDUH 1999, n°3, p. 320).
Il ressort de cette jurisprudence que le contenu de l’arrêté préfectoral instituant la ZAD et celui de la décision de préemption devaient, par leur lecture combinée, fournir aux propriétaires des biens préemptés les informations élémentaires leur permettant de connaître et de discuter utilement les motifs suffisamment précis et individualisés de la préemption.
Si le juge n’exige plus, comme par le passé, que la décision de préemption exercée en vue de la création d’une réserve foncière indique de manière précise le projet d’urbanisation envisagé, il n’en demeure pas moins que cette décision doit toujours comporter un minimum d’informations sur les données de l’espèce, permettre aux intéressés de connaître les objectifs ayant présidés à la création de la ZAD, et non de se limiter à énumérer des finalités très générales figurant dans l’acte créant cette zone. (HOSTIOU).
Le Conseil d’Etat a rappelé que les préemptions devaient poursuivre un but d’intérêt général même si l’obligation de motivation n’est plus requise (CE sect., 1 février 1993, M. et Mme GUILLEC, n° 107.714).
« Considérant que l’article L.212-2 du Code de l’urbanisme qui institue au profit des collectivités publiques un droit de préemption sur les aliénations d’immeubles à l’intérieur des zones d’aménagement différé ne précise par les motifs pour lesquels ce droit peut être exercé ; qu’il ne peut l’être, toutefois, que dans un but d’intérêt général;
Considérant qu’il ressort des pièces du dossier qu’en décidant par la délibération attaquée d’exercer le droit de préemption de l’appartement mis en vente par ses propriétaires, le conseil municipal de Tignes a agi dans le seul but de faire obstacle à la cession à des personnes extérieures à la commune de ce bien immobilier ; que ce motif tiré de considérations étrangères à un but d’intérêt général ne pouvait légalement fonder la délibération litigieuse ; »
Plus récemment, la CAA Paris a considéré que la délibération qui ne mentionne pas l’objet pour lequel le droit de préemption des parcelles en cause a été exercé, se contentant de faire une référence à l’article L.300-1 du Code de l’urbanisme, ne peut constituer une motivation au sens des dispositions de l’article 210-1 du Code de l’urbanisme. Dans ces conditions, la commune ne peut utilement faire valoir en appel que l’acquisition des parcelles va lui permettre de constituer une réserve foncière afin de réaliser un centre sportif, cette motivation ne pouvant régulariser rétroactivement le défaut de motivation dont est entachée cette délibération. (CAA Paris, 18 octobre 2002, Cne de L’Isle-Adam, n°98PA04379)