La motivation de la décision de préempter

La motivation de la décision de préempterLe caractère exécutoire de la décision

Pour que le DPU soit légalement exercé, il faut à la fois que la décision ait été notifiée au propriétaire intéressé ou à son mandataire dans le délai de deux mois et que, dans ce même délai, elle ait été transmise au préfet afin d’être exécutoire (CAA Marseille 3 mai 2001, Cne de Crillon le Brave, n°98MA00749). A défaut de l’une de ces deux conditions, la décision de préemption est illégale. (CE 15 mai 2002, Ville de Paris c/ Association cultuelle des Témoins de Jéhovah, req. n°230.015).

L’article L.213-2 du Code de l’urbanisme dispose que le silence du titulaire du DPU pendant deux mois à compter de la réception de la DIA vaut renonciation à l’exercice de ce droit.
Article L.213-2 du Code l’urbanisme « Le silence du titulaire du droit de préemption pendant deux mois à compter de la réception de la déclaration mentionnée au premier alinéa vaut renonciation à l’exercice du droit de préemption. »

On peut considérer qu’il n’y a véritablement une décision de préemption que si, d’une part, la commune manifeste clairement son intention d’acquérir et, d’autre part, fait connaître le prix auquel elle est acquéreur (TA Nice, 17 octobre 1996, Mme Geneviève Crossa-Raynaud et autres c/ Cne de Beausoleil, BJDU 1997, n°1, p. 53).

Une lettre adressée dans le délai de deux mois, exprimant l’intention d’acquérir mais ne comportant aucune offre de prix, et qui se contente de faire référence à la demande d’estimation faite aux services des domaines, est sans valeur. La titulaire du DPU doit être regardé comme ayant renoncé à exercer son droit de préemption (CE Paris 14 juin 1990, Ville de Cachan, JCP éd. N 1990, n°45 ; TA Nice 17 octobre 1996, Mme Geneviève Crossa-Raynaud et autres c/ Cne de Beausoleil, BJDU 1997, n°1, p. 53).

Si un conseil municipal prend une délibération décidant d’exercer le droit de préemption dans le délai de deux mois, mais si cette délibération est notifiée au vendeur une fois ce délai expiré, la commune doit être regardée comme ayant renoncé à l’exercice de son droit. (Cass. 3ème civ. 4 juillet 1984, Epx Girault c/ Bénarous et autres, Gaz. Pal. 9 mars 1985, p. 23).

L’obligation de motiver la décision

La loi n°79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs impose à l’administration une obligation de motivation, s’agissant notamment des décisions administratives individuelles qui imposent des sujétions. Selon l’article 3, cette motivation doit être écrite et comporter l’énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision.

Le défaut de motivation entache la décision de préemption d’illégalité (CE 2 décembre 1988, SA d’économie mixte immobilière du Nord-Est parisien c/ M. Soubié et autres, req. n°818144). L’obligation de motivation a le caractère d’une formalité substantielle (CE 26 novembre 2001, Cne de Teste-de-Buch, n°222211).

La jurisprudence exige que la collectivité assortisse sa décision de préemption d’indications suffisamment précises et circonstanciées pour permettre de savoir en vue de quelle opération la préemption a été exercée sur la parcelle considérée. L’absence ce telles mention est un vice de forme entachant d’illégalité la décision de préempter (CAA Douai, 26 juin 2003, Cne D’Aulnoye-Aymeries, n°01DA00301).

La délibération du conseil municipal décidant d’exercer le DPU et qui ne mentionne que des objectifs généraux qui ne font pas apparaître de façon précise l’action ou l’opération en vue de laquelle le DPU est exercé, est illégale (CE sect. 26 février 2003, Bour, n°231558).

Cette décision doit être considérée comme ne satisfaisant pas à l’obligation instituée par l’article L.210-1 du Code de l’urbanisme. (CAA Lyon, 28 juillet 2003, X, n°98LY01668 ; CE 4 février 2002, Sarl Construction Transactions Mauro, n°217258).

Dans le cas d’une préemption partielle d’un bien en application de l’article L.213-2-1 du Code de l’urbanisme, la motivation de la préemption doit non seulement être fondée au regard de l’article L.210-1 et de la loi du 11 juillet 1979, mais également des dispositions de l’article L.213-2-1. Une préemption partielle ne peut être effectuée que lorsque la réalisation d’une opération d’aménagement le justifie. Il conviendra donc de justifier, dans la décision de préemption, les raisons pour lesquelles le bien n’est que partiellement préempté.
Article L.213-2-1 du Code de l’urbanisme « Lorsque la réalisation d’une opération d’aménagement le justifie, le titulaire du droit de préemption peut décider d’exercer son droit pour acquérir la fraction d’une unité foncière comprise à l’intérieur d’une partie de commune soumise à un des droits de préemption institué en application du présent titre.
Dans ce cas, le propriétaire peut exiger que le titulaire du droit de préemption se porte acquéreur de l’ensemble de l’unité foncière. »

L’impossibilité de régulariser la motivation

La motivation de la décision s’apprécie à la date à laquelle la préemption a été décidée (CE 27 avril 1994, Cne de Tampon, req. n°13-5588). Une régularisation postérieure est impossible (CAA Paris 18 octobre 2002, Cne de l’Isle-Adam, n°98PA04379).

Le Conseil d’Etat confirme l’illégalité d’une décision de préemption due à l’absence de motivation qui ne pouvait être couverte rétroactivement par une délibération, intervenant ultérieurement, même si à la date de la préemption la commune avait un projet suffisamment précis justifiant cette décision (CE 16 décembre 1994, Cne de Sparsbach, req. n°126637, BJDU 6/94, p. 75).

Une décision de préemption insuffisamment motivée ne peut être régularisée par un courrier du maire adressé au propriétaire précisant que la préemption était réalisée pour l’extension de la mairie (CAA Marseille 6 mai 1999, Mme Chenevoy, n°97MA00149).

Le fondement juridique de la motivation

Article L.210-1 du Code de l’urbanisme, « Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l’intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l’article L. 300-1, à l’exception de ceux visant à sauvegarder ou à mettre en valeur les espaces naturels, ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d’aménagement.
Toute décision de préemption doit mentionner l’objet pour lequel ce droit est exercé. Toutefois, lorsque le droit de préemption est exercé à des fins de réserves foncières dans la cadre d’une zone d’aménagement différé, la décision peut se référer aux motivations générales mentionnées dans l’acte créant la zone.
Lorsque la commune a délibéré pour définir le cadre des actions qu’elle entend mettre en oeuvre pour mener à bien un programme local de l’habitat, la décision de préemption peut, sauf lorsqu’il s’agit d’un bien mentionné à l’article L. 211-4, se référer aux dispositions de cette délibération. Il en est de même lorsque la commune a délibéré pour délimiter des périmètres déterminés dans lesquels elle décide d’intervenir pour les aménager et améliorer leur qualité urbaine.»

Article L.300-1 du Code de l’urbanisme, « Les actions ou opérations d’aménagement ont pour objet de mettre en oeuvre un projet urbain, une politique locale de l’habitat, d’organiser le maintien, l’extension ou l’accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs, de lutter contre l’insalubrité, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels.
L’aménagement, au sens du présent code, désigne l’ensemble des actes des collectivités locales ou des établissements publics de coopération intercommunale qui visent, dans le cadre de leurs compétences, d’une part, à conduire ou à autoriser des actions ou des opérations définies dans l’alinéa précédent et, d’autre part, à assurer l’harmonisation de ces actions ou de ces opérations. »

La motivation d’une décision de préemption exige du bénéficiaire une réflexion en amont de ses politiques en matière d’aménagement.

La motivation d’une préemption peut être légalement fondée par la mise en œuvre :
– d’un projet urbain ;
– d’une politique locale de l’habitat ;
– du maintien ou de l’extension d’activités économiques ;
– du développement des loisirs et du tourisme ;
– de la réalisation d’équipements collectifs ;
– de la lutte contre l’insalubrité ;
– d’une politique de renouvellement urbain ;
– de la mise en valeur du patrimoine bâti et non bâti ;
– de la constitution de réserves foncières pour permettre la réalisation des opérations et actions ci-dessus définies.
– de jardins familiaux (Art. L.216-1 Code de l’urbanisme)

Article L.216-1 du Code de l’urbanisme « Conformément à l’article 1er, 2ème alinéa, de la loi n. 76-1022 du 10 novembre 1976, à la demande des organismes de jardins familiaux mentionnés aux articles 610 et 611 du code rural, les collectivités locales ou les établissements publics de coopération intercommunale compétents peuvent exercer leur droit de préemption, conformément aux dispositions du présent code, en vue de l’acquisition de terrains destinés à la création ou à l’aménagement de jardins familiaux. »

Depuis la loi SRU (n°2000-1208 du 13 décembre 2000), une décision de préemption peut s’appuyer sur un projet urbain exposé dans le PADD des PLU. Cette liste est limitative (CE 25 juillet 1986, M. Lebouc, n°62539). Toute décision de préemption qui aurait un autre fondement serait entachée d’illégalité.

Toute préemption motivée par un objectif différent de ceux énumérés par l’article L.300-1 du Code de l’urbanisme est illégale.

Sont par exemple illégales les préemptions en vue du rétablissement de l’ordre et de la sécurité (TA Paris, 22 mai 1998, SERIC), ayant pour objet réel de faire obstacle à l’acquisition des terrains par le district en vue de réaliser une station d’épuration (CAA Bordeaux, Cne de Lattes, n°95BX00075), fondées sur plusieurs motifs dont un est illégal (CAA Nancy 5 février 1998, M. Sauget, n°95NC00277).

La motivation pour une réserve foncière

Une préemption peut être légalement motivée par la constitution d’une réserve foncière (question écrite du 2 janv. 1989, JO AN Q, n°1 p. 61), à condition qu’elle s’inscrive dans le cadre d’une action prévue à l’article L.300-1 du Code de l’urbanisme, l’article L.221-1 renvoyant expressément à l’article L.300-1. (CE 1er déc. 1993, Cne de Jouars-Pontchartrain, n°138013).

Ont été jugées illégales des décisions de préemption en vue de constituer des réserves foncières qui ne précisent pas l’opération d’aménagement prévue (CE 9 février 1996, M. et Mme Obled, n°130013).

Mais dès lors que l’action future de la collectivité est identifiée, même si sa date de réalisation est incertaine, la préemption pour réserves foncières est légale (CAA Nantes, 9 octobre 1996, M. Iglesias, AJDI, juillet/août 1999, p. 677).

Même si les terrains acquis dans le cadre d’une préemption pour réserve foncière reçoivent une affectation immédiate, dès lors que la motivation de la préemption répond à une opération d’aménagement prévue à l’article L.300-1 du Code de l’urbanisme, la décision est légale (CE 22 février 1991, Cne d’Aubervilliers et SIDEC, n°97312).

La motivation pour un PLH ou un PAP

L’article L.210-1 du Code de l’urbanisme a été complété par la loi SRU (n°2000-1208 du 13 décembre 2000) pour simplifier la motivation de la décision de préemption dans deux cas : pour mener à bien un plan local de l’habitat (PLH) et pour intervenir dans des périmètres dans lesquels la commune décide d’intervenir pour les aménager et améliorer leur qualité urbaine.

Dans les deux cas, la décision de préemption peut se référer à la délibération définissant les actions à mener dans le cadre du PLH ou à la délibération délimitant le PAP, sauf dans le cas où le bien préempté relèverait de l’application du DPU renforcé.

Dès lors qu’une préemption concerne un bien dont l’acquisition entre dans le programme d’actions du PLH, la motivation de la préemption se limitera à faire référence à la délibération adoptant le PLH et à un extrait du programme d’actions justifiant l’acquisition du bien. Dans le cas où le PLH a été adopté par un EPCI (Art. L.302-2 du Code de l’urbanisme), il apparaît possible que la commune puisse également faire référence à cette décision.

Le juge a pu reconnaître la possibilité de motiver une décision de préemption pour la réalisation de logements sociaux au regard des études suffisamment avancées d’un PLH (CAA Paris, 20 décembre 2001, SCI Ontario, n°98PA00521).

Pour les PAP, le juge administratif a toujours admis que les communes puissent exercer leur droit de préemption dans des secteurs pré-opérationnels ou opérationnels pour lesquels des délibérations prenant en compte ces opérations étaient intervenues antérieurement à la délibération de préemption (CAA Nantes, 1 octobre 2002, M. Michel Terrien, n°00NT01424 ; CAA Paris, 2 octobre 2002, Société Dennery, n°00PA00730).

La motivation s’appuie sur l’existence d’un projet

Une décision de préemption motivée sur le fondement de la poursuite d’un but d’intérêt général est illégale si le but poursuivi n’est pas précisé (CE 22 juin 1987, Ville de Montreuil c/ Seban, n°44552).

En cas de préemption, le juge ne se limite pas à un contrôle du fondement de la motivation mais recherche la réalité du projet justifiant la préemption du bien en question.

La motivation de la préemption doit, conformément à l’article L.210-1 du Code de l’urbanisme, répondre à l’un des objectifs fixés à l’article L.300-1. Le contenu de la motivation ne peut pas se limiter à des formules stéréotypées.

Le contenu de la motivation doit également répondre aux exigences de la loi du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs. La motivation doit reposer sur des éléments de fait et de droit justifiant la préemption d’un bien particulier (CE 30 juillet 1997, Cne de Montreuil-sous-Bois, n°157840).

Une décision qui se borne à énoncer que la préemption est effectuée dans le but d’organiser une politique locale de l’habitat sans préciser en quoi consistait la politique de l’habitat pour laquelle l’acquisition était poursuivie, ne satisfait pas aux prescriptions de l’article L.210-1 du Code de l’urbanisme (CE 30 déc. 1998, Cne de Breuillet, n°160683).

Une décision de préempter est illégale si elle est exercée uniquement pour résorber l’insalubrité d’un seul logement (CAA Paris, 17 février 1998, Cne d’Aubervilliers, n°96PA1577, BJDU 2/28 p. 155).

Une décision de préempter est illégale si elle se borne à faire une simple référence à la nécessité de renouveler des quartiers anciens (CAA Nancy, 7 mars 2002, Cne de Mulhouse, n°01NC00778).

La motivation doit avoir un lien direct avec le projet

Si la motivation doit être fondée sur un projet précis, celle-ci doit néanmoins avoir un lien certain avec le projet. Le contrôle du juge est donc approfondi pour établir que la motivation de la décision de préemption a un lien avec l’opération projetée.

Par exemple, si le juge semble admettre qu’une préemption puisse être réalisée en dehors du périmètre d’un secteur d’aménagement en vue d’un relogement, il faut justifier d’un lien directe entre la nécessité du relogement et le lien préempté (CAA Paris, 17 février 1994, Cne de Montreuil, n°93PA00400).

La motivation s’appuie sur un projet suffisamment précis

Cette exigence résulte de la jurisprudence (CE 25 juillet 1986, Lebouc, n°62539).

Quand une commune préempte pour un des objectifs prévus par la loi, encore faut-il qu’il existe un projet précis et, si même les plans ne sont pas disponibles, qu’il ressorte clairement du dossier qu’il a été pris en considération et au moins discuté.

La formalisation d’un projet, préalablement à une décision de préemption, dans le cadre d’un document de programmation ou d’un périmètre d’action publique, qui fait l’objet d’une décision du conseil municipal ou de l’EPCI compétent, constitue une preuve irréfutable de l’existence d’un projet au jour de la préemption.

Doit être annulée la décision d’exercice du DPU, dès lors qu’il n’existait aucun projet suffisamment défini concernant l’opération en vue de laquelle la décision de préempter a été prise (CAA Lyon, 1er ch. 30 avril 2002 : Juris-Data n°2002-190014).

Le projet doit être antérieur à la décision

Le projet doit être préalable (CAA Marseille, 27 mars 2003, Cne du Barcares, n°01MA001504) et donc exister à la date de la délibération décidant d’exercer le droit de préemption (CAA Paris, 2 octobre 2001, Cne de Guignes-Rabutin, n°00PA01207).

La date de réalisation du projet ou de l’opération n’a pas besoin d’être fixée. (CE 28 octobre 1994, Communauté urbaine de Strasbourg, Leb. p. 477).

Le critère de légalité primordial est l’antériorité du projet d’aménagement par rapport à la décision de préempter et non son état d’avancement (CE 10 juin 1991, Cne de Sainte-Marie c/ Mlle Cadjee, AJDA, 20 déc. 1991, p. 909).

La décision de préemption est jugée illégale par le juge administratif dès lors que la collectivité publique ne peut justifier de l’antériorité d’un projet réel d’aménagement clairement défini et précisé fondant la nécessité de la préemption du bien. (CAA Nantes 5 octobre 2000, SCI des Bigochets et Mme Alice Morin, n°99NT00204)

Mais le juge a admis la légalité d’une préemption pour créer un centre de loisirs et de plein air dans la mesure où préalablement une étude confiée à un ingénieur conseil concluait que le terrain en cause répondait parfaitement au projet de la commune (CE 28 février 2994, Cne de Besson c/ Sté Sud Investissement et Partouche, JCP éd. G 1995).

Le juge a également admis la légalité d’une préemption motivée d’une PLH dans la mesure où la commune a fourni des délibérations, des comptes rendus de réunions, des courriers du préfet antérieurs à la date de préemption et justifiant d’actions en rapport avec le projet (CAA Bordeaux 12 mars 1998, Cne de Châtelaillon-Plage, n°95BX00497).

Si le projet d’aménagement doit avoir une réalité, il n’est pas pour autant exigé que des plans précisant le projet doivent être élaborés préalablement à la décision (TA Versailles 10 juillet 1991, Préfet du Val-d’Oise c/ Cne d’Argenteuil, n°91740).

Il n’est pas exigé que l’opération ait fait l’objet d’une décision officielle (CAA Paris 7 décembre 1993, Mme Monteil, n°93PA00266).

Le projet doit être précis pour justifier la préemption (CE 25 juillet 1996, Lebouc, rec. p. 218 ; TA Lille 17 décembre 1992, Société Ets Michel Aubrun, n°91855 et 911536).

Le Conseil d’Etat considère comme insuffisamment motivée la décision par laquelle la collectivité se contente d’invoquer « l’intérêt de la parcelle préemptée dans le cadre de l’aménagement de la Balme » (CAA Lyon 7 juin 1994, Commune de la Cluses c/ M. Herseront, BJDU, 5/94, p. 71).

Pour pouvoir exercer légalement le droit de préemption, la collectivité concernée doit disposer d’un projet suffisamment précis. Répond à cette exigence celui qui, la commune étant informée d’un projet de vente, a fait l’objet de différentes études dans le cadre de la révision du POS. (CAA Paris 1er ch. 18 janvier 2001, Commune de Clairefontaine-en-Yvelines, req. 99-4098).

Le Conseil d’Etat considère également qu’il ne suffit pas que l’opération envisagée par la collectivité réponde aux objectifs énumérés par les dispositions de l’article L.300-1 du Code de l’urbanisme, il faut encore qu’à la date à laquelle cette décision est prise, le titulaire du droit de préemption ait effectivement un projet d’actions ou d’opérations d’aménagement au sens de ses dispositions sur le bien préempté. (CE 3 septembre 1997, Ville de Vitry sur Seine, LPA, 13 février 1998, n°19)

La forme de la motivation

Sur la forme, la motivation devra contenir l’énoncé des dispositions qui servent de fondement à cette décision (TA Paris 13 novembre 1989, Gautier et autres).

Le contenu de la motivation dans l’acte décidant la préemption peut être réduit dès lors qu’il fait référence à un autre acte le complétant. Dans ce cadre, l’acte auquel la décision se réfère doit obligatoirement être joint lors de la notification de la décision au propriétaire.

Le Conseil d’Etat a admis que l’insuffisance de la motivation de la décision de préemption ne pouvait être retenue dans la mesure où à sa notification était annexée la délibération du conseil municipal décidant de déléguer le droit de préemption qui précisait l’objet de l’opération pour laquelle la délégation était consentie (CE 31 mars 1989, Société d’ingénierie et de développement économique et ville d’Arcueil, n°88113-89361).

L’insuffisance de la motivation d’une décision de préemption ne peut être supplée par la simple mention d’un autre acte, précisant les motifs et l’objet de la préemption, dès lors que cet acte n’est pas communiqué au propriétaire (TA Amiens 5 août 1993, M. Cresson c/ Cne de Glisy, req. n°88179).

Le libellé complet de la motivation d’une décision de préemption peut régulièrement résulter d’un renvoi à une délibération antérieure précisant les objectifs poursuivis par la collectivité dans le cadre de sa politique de l’habitat (CAA Douai, 14 mars 2002 : Juris-Data n°2002-183431). La délibération doit être jointe à la décision de préemption (CAA Bordeaux, 22 mai 2003, Cne de Sainte-Soule, n°99BX01367).

Mais doit être annulée la décision de préemption dont la motivation renvoie à une délibération antérieure qui se borne à définir simplement à définir différentes zones du territoire de la commune où peut être exercé le DPU (TA Versailles, 24 juin 2003, SA Télédiffusion de France, n°012581).

L’absence de motivation d’une décision de préemption ne peut être compensée par l’envoi d’une lettre au propriétaire l’informant qu’un plan d’aménagement de son quartier était en cours d’élaboration antérieurement à la décision (TA Versailles 2 juillet 1991, Epx Capdepuy c/ Cne de Cheptainville, n°91251).