ICPE : interruption du délai de caducité de l’autorisation

COUR ADMINISTRATIVE D’APPEL DE LYON

N° 07LY01569   
Inédit au recueil Lebon
1ère chambre – formation à 3
M. BEZARD, président
M. Jean-Pascal CHENEVEY, rapporteur
M. BESSON, commissaire du gouvernement
SCP ALBERT & CRIFO, avocat

lecture du mardi 16 mars 2010
REPUBLIQUE FRANCAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS

Vu la requête, enregistrée le 23 juillet 2007, présentée pour la COMMUNE D’IZEAUX (Isère), qui demande à la Cour :

1°) d’annuler le jugement n° 0301053 du Tribunal administratif de Grenoble
du 26 avril 2007 qui a rejeté sa demande tendant à l’annulation de l’arrêté
du 31 décembre 2002 par lequel le préfet de l’Isère a imposé à la société Lély environnement – Evac’ordures des prescriptions complémentaires pour l’exploitation du centre de stockage de déchets industriels banals situé sur son territoire ;

2°) d’annuler cet arrêté ;

3°) de condamner l’Etat à lui verser une somme de 4 500 euros au titre de l’article
L. 761-1 du code de justice administrative ;

La commune soutient que :

– le Tribunal s’est fondé sur un jugement de l’autorité judiciaire qui n’a pas été soumis à un examen contradictoire des parties, en violation des principes fondamentaux attachés au respect du droit à un procès équitable, au sens des articles 6 et 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ; que le jugement attaqué doit, par suite, être annulé ;
– l’arrêté du 28 février 1989 était devenu caduc, en application de l’article 24 du décret du 21 septembre 1977, si ce n’est par défaut de mise en service dans le délai de trois ans, au moins par défaut d’exploitation durant deux années consécutives en l’absence de toute force majeure ; que, selon la position même adoptée par l’administration, un nouveau délai de trois ans pour la mise en service a couru jusqu’au 24 mai 1997, à la suite du jugement du 15 mai 1994, notifié à l’exploitant le 24 mai 1994, par lequel le Tribunal administratif de Grenoble a annulé l’arrêté du 22 septembre 1990 retirant ledit arrêté du 28 février 1989 ; que la société Lély soutient qu’elle a commencé l’exploitation de la décharge le 6 mai 1997 ; que le Tribunal a estimé qu’il était constant qu’aucun déchet n’avait été mis en décharge au cours des années 1999 et 2000 ; que, contrairement à ce que le Tribunal a néanmoins estimé, aucun fait d’exploitation de nature à faire obstacle à la caducité n’est intervenu durant ces années ; que ce n’est pas durant les seules années 1999 et 2000 que l’exploitation n’a pas été assurée ; qu’il faut en effet attendre l’année 2001 pour voir la société Lély justifier de factures dans la suite d’une activité commencée le 23 juillet 2001 ; qu’un délai supérieur à deux ans s’est ainsi écoulé, entraînant de plein droit la caducité de l’exploitation ; qu’en l’absence d’actes de décharge de déchets ou de force majeure, le Tribunal a abusivement eu recours aux circonstances de l’espèce pour écarter le jeu de la caducité ; qu’aucune procédure engagée devant le Tribunal ou la Cour n’a eu d’effet interruptif ou suspensif ; que l’arrêté du 28 février 1989 a ainsi conservé son caractère exécutoire ; que le Tribunal ne pouvait attacher des effets de droit à une demande instante de l’administration à la société Lély de ne pas déposer de déchets avant l’intervention de l’arrêté complémentaire que le préfet devait prendre à la suite de l’arrêt de la Cour du 7 décembre 1999 ; que, dans ces conditions, l’autorisation du 28 février 1989 était caduque ; qu’en conséquence, l’arrêté litigieux, présenté comme modifiant les conditions d’exploitation est nul et non avenu ;

– en tout état de cause, l’arrêté attaqué devra être annulé en ce qu’il doit être regardé comme constituant en réalité une nouvelle autorisation délivrée en violation de la réglementation en vigueur ;

– en matière de plein contentieux, le Tribunal ne pouvait se retrancher derrière le caractère définitif de l’arrêté du 28 février 1989, les circonstances de fait ou de droit insusceptibles de permettre la continuation de l’exploitation dans les conditions où elle a été autorisée devant être prises en compte ;

– deux propriétaires au moins, en l’occurrence elle-même et la société Budillon-Rabatel, n’ont pas donné leur accord pour les parcelles dont ils sont propriétaires dans le périmètre de l’exploitation ; que, par suite, l’arrêté attaqué a été adopté en violation de l’article L. 541-27 du code de l’environnement et du 7° de l’article 3 du décret du 21 septembre 1977 ; que le préfet n’a pas non plus fait les propriétaires destinataires de l’ensemble des décisions administratives intéressant l’installation, comme lui en fait obligation ledit article L. 541-27 ; que, de son côté, la société Lély n’a pas respecté l’obligation qu’elle avait de signaler les incidents ayant pour effet de transformer les conditions d’exploitation, ce qui lui imposait de renouveler sa demande d’autorisation en vertu de l’article L. 512-15 du code de l’environnement ;

– l’arrêté attaqué, qui doit donc être regardé comme une nouvelle autorisation, du fait de la caducité de l’autorisation initiale, est intervenu en violation de toutes les règles essentielles touchant à la réalisation d’une étude d’impact, aux consultations et à l’enquête publique, prévues par l’article L. 512-2 du code de l’environnement ; qu’aucune des communes intéressées n’a été consultée, à l’exception d’une transmission à son profit du dossier de mise aux normes et du projet de prescriptions complémentaires ; que l’autorisation a été délivrée en l’absence étude d’impact, et a fortiori d’avis de la commission locale d’information et du conseil municipal de la commune d’implantation, contrairement aux dispositions de l’article L. 541-25 du code de l’environnement ; qu’en l’absence d’accord d’au moins deux des propriétaires et d’étude d’impact, l’article L. 541-27 de ce même code a également été méconnu ;

– il est constant que le site a été particulièrement mal choisi, en raison de la nécessaire protection des eaux souterraines que constitue la nappe phréatique de la Bièvre ; que l’arrêté attaqué est incompatible avec le schéma directeur de la région grenobloise, qui prévoit la protection prioritaire des grands aquifères, dont celui de la Bièvre ; que l’article L. 121-1 du code de l’environnement dispose que les schémas directeurs prennent en compte l’existence des risques naturels prévisibles et des risques technologiques et que les décisions qui les concernent doivent être compatibles avec leurs dispositions ;

– l’autorisation litigieuse, par sa nature et son importance, est également incompatible avec les orientations générales du schéma directeur d’aménagement et de gestion des eaux du bassin Rhône-Méditerranée-Corse, qui a été approuvé le 20 décembre 1996 ; qu’il en sera de même avec le SAGE, quand celui-ci sera arrêté ;

Vu le jugement attaqué ;

Vu le mémoire, enregistré le 14 décembre 2007, présenté pour la société Lély environnement – Evac’ordures, qui demande à la Cour :

– de rejeter la requête ;

– de condamner la COMMUNE D’IZEAUX et les autres communes requérantes à lui verser chacune une somme de 4 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;

La société soutient que :

– avant la clôture de l’instruction devant le Tribunal, qui est intervenue le 17 mars 2004, le juge judiciaire avait déjà admis que l’autorisation litigieuse n’était pas devenue caduque le 31 juillet 2001, faute d’exploitation du centre de stockage ; qu’ainsi, le Tribunal n’a pas violé le principe du contradictoire ;

– le Tribunal a seulement constaté qu’au cours des années 1999 et 2000, aucun déchet n’avait été mis en décharge ; que l’absence d’enfouissement pendant un délai de deux ans ne caractérise pas une absence d’exploitation au sens de l’article 24 du décret du 21 septembre 1977 ; qu’après l’enfouissement de déchets en 1997 et mars 1998, elle a fait réaliser des travaux en lien avec l’exploitation, jusqu’à la reprise des enfouissements en juillet 2001 ; que c’est à juste titre que le Tribunal a considéré qu’il s’agissait d’actes d’exploitation, qui devaient être analysés à la lumière des circonstances de l’espèce, caractérisées par une très forte opposition, des troubles à l’ordre public et une demande des pouvoirs publics de suspendre les enfouissements ; qu’ainsi, l’arrêté attaqué constitue bien un arrêté complémentaire, et non une nouvelle autorisation ; que la Cour de cassation vient d’avoir la même analyse ; qu’en tout état de cause, l’absence d’enfouissements résulte des demandes insistantes des pouvoirs publics et des opposants, afin d’éviter tout trouble à l’ordre public et de trouver une solution concertée au conflit, et ce du 22 mai 1998 au 7 décembre 1999, date à laquelle la Cour a rendu son arrêt ; qu’un nouveau délai a commencé à courir à compter de cette dernière date ; qu’elle a procédé à l’enfouissement de nouveaux déchets le 30 juillet 2001 ; qu’en outre, le délai de caducité a été suspendu jusqu’à l’intervention de l’arrêté du préfet, auquel ledit arrêt de la Cour avait renvoyé pour définir des prescriptions additionnelles, ou jusqu’à l’expiration du délai imparti au préfet pour prendre cet arrêté ; qu’en effet, elle ne pouvait pas exploiter l’installation classée avant l’intervention de l’arrêté ou l’expiration de ce délai ; qu’ainsi, en l’absence d’un arrêté préfectoral avant les six mois impartis par la Cour, un nouveau délai de caducité de deux ans a commencé à courir à compter du 6 juin 2000 ; qu’enfin, quoi qu’il en soit, elle s’est trouvée confrontée à un cas de force majeure qui l’a empêché de procéder à des enfouissements de déchets et d’exploiter la décharge ;

– l’arrêté attaqué ne peut s’analyser comme une autorisation initiale ; que, par suite, il ne peut être fait grief au préfet de n’avoir pas respecté, à l’occasion de cet arrêté complémentaire, les dispositions de l’article L. 541-27 du code de l’environnement et du 7° de l’article 3 du décret du 21 septembre 1977, qui sont applicables aux seules demandes d’autorisation initiales ; qu’en outre, la régularité de la procédure s’apprécie à la date à laquelle la décision est intervenue ; qu’au 28 février 1989, la législation n’imposait pas de joindre à la demande un document attestant de l’accord des propriétaires concernés ; qu’en tout état de cause, tous les propriétaires intéressés ont donné leur accord ; qu’en l’absence de changement notable des conditions d’exploitation, l’article L. 512-15 du code de l’environnement n’a pas été méconnu ;

– pour les mêmes raisons, l’arrêté complémentaire litigieux ne constituant pas une nouvelle autorisation, les dispositions de l’article L. 512-2 du code de l’environnement n’ont pas été méconnues ;

– il ne saurait être reproché à l’arrêté initial de ne pas avoir respecté le schéma directeur de la région grenobloise, qui n’a été arrêté que le 12 juillet 2000 ; que, par ailleurs, il n’est pas démontré que l’arrêté attaqué serait incompatible avec les objectifs définis pas ce schéma ; que cet arrêté a justement pour objectif d’envisager des prescriptions techniques complémentaires ; que le rapport du 19 novembre 1997 de la mission d’inspection spécialisée de l’environnement a confirmé l’analyse de la société ANTEA, dans son rapport du 6 mai 1997, selon laquelle la décharge litigieuse est parfaitement compatible avec le nécessaire souci de protéger la nappe phréatique de la Bièvre, comme la Cour l’a d’ailleurs estimé dans ses arrêts des 7 décembre 1999 et 25 avril 2000 ; que cette analyse a été confirmée par le Conseil d’Etat dans son arrêt du 23 janvier 2001 ;

– le moyen tiré de la méconnaissance du schéma directeur d’aménagement et de gestion des eaux du bassin Rhône-Méditerranée-Corse n’a pas été retenu par le Tribunal administratif de Grenoble, la Cour de céans et le Conseil d’Etat ; que, pour les raisons précitées, il n’est pas établi que l’arrêté attaqué contredit les orientations générales de ce schéma ; que le SAGE est quant à lui à l’état de projet ;

En application de l’article R. 613-1 du code de justice administrative, par une ordonnance du 14 novembre 2008, la clôture de l’instruction a été fixée au 5 décembre 2008 ;

Vu le mémoire, enregistré le 3 décembre 2008, présenté par le ministre de l’écologie, qui conclut au rejet de la requête ;

Le ministre fait valoir qu’il s’en rapporte aux observations présentées par le préfet en première instance ; que l’arrêté attaqué, qui est notamment le résultat de la prise en compte du rapport de la mission d’inspection spécialisée de l’environnement et des décisions de la Cour de céans, a été pris dans un soucis de protection de l’environnement et de la santé des populations avoisinantes ;

En application de l’article R. 613-1 du code de justice administrative, par une ordonnance du 4 décembre 2008, la clôture de l’instruction a été reportée au 8 janvier 2009 ;

En application de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, par un courrier du 27 janvier 2010, les parties ont été informées du fait que la Cour envisage de soulever d’office le moyen tiré de l’irrecevabilité de l’exception d’illégalité de l’autorisation initiale du 28 février 1989, qui est devenue définitive ;

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu le code de l’environnement ;

Vu le décret n° 77-1133 du 21 septembre 1977 pris pour l’application de la loi
n° 76-663 du 19 juillet 1976 relative aux installations classées pour la protection de l’environnement ;

Vu le code de justice administrative ;

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l’audience ;

Après avoir entendu au cours de l’audience publique du 17 février 2010 :

– le rapport de M. Chenevey, premier conseiller ;

– les conclusions de M. Besson, rapporteur public ;

Considérant que, par un arrêté du 28 février 1989, le préfet de l’Isère a autorisé la société Transports Fernand Lély et fils – Evac’Ordures à exploiter, sur le territoire de la COMMUNE D’IZEAUX, une décharge de déchets industriels banals ; que cette autorisation a été complétée par un arrêté du 23 mai 1997 ; que, par l’arrêté attaqué du 31 décembre 2002, le préfet de l’Isère a imposé à la société Lély environnement – Evac’ordures, qui a succédé à ladite société, des prescriptions complémentaires pour l’exploitation de cette décharge ;

Sur la régularité du jugement attaqué :

Considérant que, pour écarter le moyen tiré de la caducité de l’autorisation
du 28 février 1989, le Tribunal a estimé que, comme l’a d’ailleurs jugé l’autorité judiciaire , cette autorisation n’était pas devenue caduque le 31 juillet 2001, date à laquelle l’exploitant a procédé à de nouveaux enfouissements de déchets ; que cette référence à cette position de l’autorité judiciaire constitue une simple incidente qui, comme telle, est sans influence sur la régularité du jugement attaqué ; que, dès lors, en tout état de cause, la COMMUNE D’IZEAUX n’est pas fondée à soutenir que le Tribunal a pris en compte une décision du juge judiciaire qui n’a pas été soumise à un examen contradictoire des parties, en violation des principes fondamentaux attachés au respect du droit à un procès équitable ;

Sur la légalité de l’arrêté attaqué :

Considérant, en premier lieu, qu’aux termes des dispositions de l’article 24 du décret susvisé du 21 septembre 1977, qui ont été reprises à l’article R. 512-38 du code de l’environnement : L’arrêté d’autorisation cesse de produire effet lorsque l’installation classée n’a pas été mise en service dans le délai de trois ans ou n’a pas été exploitée durant deux années consécutives, sauf le cas de force majeure ; que ces dispositions ne peuvent recevoir application que si le défaut de mise en service de l’installation ou d’exploitation n’est pas imputable au fait de l’administration ;

Considérant, d’une part, qu’il est constant que la mise en service de la décharge exploitée par la société Lély environnement – Evac’ordures est intervenue au cours du mois de mai 1997, soit dans le délai de trois ans prévu par les dispositions précitées, ce délai ayant en effet recommencé à courir à compter de la notification du jugement du 4 juillet 1994 par lequel le Tribunal administratif de Grenoble a annulé l’arrêté du 22 septembre 1990 retirant l’autorisation d’exploiter délivrée le 28 février 1989 ;

Considérant, d’autre part, qu’il résulte de l’instruction, et n’est pas contesté, qu’à compter du mois de juin 1997, dans un contexte de forte opposition à la décharge et de troubles à l’ordre public, le préfet de l’Isère, à plusieurs reprises, a demandé à l’exploitant de ne plus déposer de déchets et, en dernier lieu, d’attendre l’intervention de l’arrêt de la Cour de céans, alors saisie de la légalité de l’autorisation du 28 février 1989 ; que cet arrêt est intervenu le 7 décembre 1999 ; que, dans les circonstances particulières de l’espèce, ces demandes réitérées du préfet ont constitué un fait de l’administration de nature à interrompre le délai de caducité de l’autorisation ; qu’enfin, il est constant que de nouveaux enfouissements de déchets sont intervenus en juillet 2001, soit avant l’expiration du délai de deux ans qui a commencé à courir à compter de l’intervention dudit arrêt ;

Considérant qu’il résulte de ce qui précède que la COMMUNE D’IZEAUX n’est pas fondée à soutenir que l’arrêté litigieux a été pris à une date à laquelle l’autorisation qu’il est venu modifier était devenue caduque et que cet arrêté est, de ce fait, nul et non avenu ;
Considérant, en deuxième lieu, qu’aux termes de l’article L. 512-15 du code de l’environnement : L’exploitant (…) doit renouveler sa demande d’autorisation (…) en cas d’extension ou de transformation de ses installations, ou de changement dans ses procédés de fabrication, entraînant des dangers ou inconvénients mentionnés à l’article L. 511-1 ; qu’aux termes de l’article 18 du décret susvisé du 21 septembre 1977, repris à l’article R. 512-31 du même code : Des arrêtés complémentaires peuvent être pris sur proposition de l’inspection des installations classées et après avis du conseil départemental d’hygiène. Ils peuvent fixer toutes les prescriptions additionnelles que la protection des intérêts mentionnés à l’article L. 511-1 du code de l’environnement rend nécessaires (…) ; qu’aux termes de l’article 20 du même décret, repris à l’article R. 512-33 du même code : Toute modification apportée par le demandeur à l’installation, à son mode d’utilisation ou à son voisinage, et de nature à entraîner un changement notable des éléments du dossier de demande d’autorisation doit être portée avant sa réalisation à la connaissance du préfet avec tous les éléments d’appréciation. / Le préfet fixe, s’il y a lieu, des prescriptions complémentaires dans les formes prévues à l’article 18. / S’il estime, après avis de l’inspection des installations classées, que les modifications sont de nature à entraîner des dangers ou inconvénients, mentionnés aux articles L. 511-1 et L. 211-1 du code de l’environnement, le préfet invite l’exploitant à déposer une nouvelle demande d’autorisation. / Tout transfert d’une installation soumise à autorisation sur un autre emplacement nécessite une nouvelle demande d’autorisation. / Les demandes visées aux deux alinéas précédents sont soumises aux mêmes formalités que les demandes d’autorisation primitives ;
Considérant que l’arrêté litigieux est intervenu en raison d’une meilleure connaissance des risques, et non en raison d’une modification apportée par l’exploitant à son installation ; qu’ainsi, en l’absence de toute modification de l’installation susceptible d’imposer, du fait de nouveaux dangers ou inconvénients pour l’environnement, une nouvelle demande d’autorisation, la société Lély environnement – Evac’ordures n’avait pas à présenter une nouvelle demande d’autorisation ; qu’en conséquence, contrairement à ce que soutient la COMMUNE D’IZEAUX, l’arrêté attaqué constitue bien un simple arrêté complémentaire qui, par suite, n’avait pas à respecter les règles prévues dans l’hypothèse de la délivrance d’une autorisation, s’agissant de la composition du dossier, des consultations, de l’étude d’impact, de l’enquête publique et de l’accord des propriétaires concernés par l’exploitation ;

Considérant, en troisième lieu, que la COMMUNE D’IZEAUX ne peut utilement invoquer la méconnaissance des dispositions de l’article L. 541-27 du code de l’environnement, selon lesquelles Le propriétaire est destinataire, comme le demandeur, de l’ensemble des décisions administratives intéressant l’installation , qui imposent une formalité postérieure aux décisions concernées, laquelle, dès lors, ne peut qu’être sans incidence sur leur légalité ;

Considérant, en dernier lieu, qu’à l’encontre de l’arrêté attaqué, qui a seulement pour objet de renforcer les prescriptions de l’autorisation dont bénéficie la société Lély environnement – Evac’ordures, la COMMUNE D’IZEAUX ne peut utilement invoquer la méconnaissance du schéma directeur de la région grenobloise, du schéma d’aménagement et de gestion des eaux du bassin Rhône-Méditerranée-Corse et du schéma d’aménagement et de gestion des eaux ; que, par ailleurs, à supposer que ces moyens doivent être regardés comme constituant des exceptions d’illégalité de l’autorisation du 28 février 1989, cette commune n’est pas recevable à exciper de l’illégalité de cette autorisation, qui est devenue définitive ;

Considérant qu’il résulte de l’ensemble de ce qui précède que la COMMUNE D’IZEAUX n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Grenoble a rejeté sa demande ;

Sur les conclusions tendant à l’application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

Considérant que les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la société Lély environnement – Evac’ordures, qui n’est pas, dans la présente instance, partie perdante, soit condamnée à payer à la COMMUNE D’IZEAUX la somme qu’elle demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ; qu’en revanche, il y a lieu de mettre à la charge de cette commune le versement d’une somme de 1 200 euros au bénéfice de cette société sur le fondement de ces mêmes dispositions ;

DECIDE :
Article 1er : La requête de la COMMUNE D’IZEAUX est rejetée.
Article 2 : La COMMUNE D’IZEAUX versera à la société Lély environnement – Evac’ordures une somme de 1 200 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la COMMUNE D’IZEAUX, à la société Lély environnement – Evac’ordures et au ministre de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer, en charge des technologies vertes et des négociations sur le climat.
Délibéré après l’audience du 17 février 2010 à laquelle siégeaient :
M. Bézard, président de chambre
M. Chenevey et Mme Chevalier-Aubert, premiers conseillers.
Lu en audience publique, le 16 mars 2010.