Expropriation : comment prendre une DUP alors que le projet n’est pas défini ?

CAA de BORDEAUX 

N° 15BX04033    
Inédit au recueil Lebon
5ème chambre (formation à 3)
Mme MEGE, président
M. Frédéric FAÏCK, rapporteur
Mme DE PAZ, rapporteur public

lecture du mardi 4 juillet 2017

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La société civile immobilière Ouest concassage immobilier (OCIMMO) a demandé au tribunal administratif de La Réunion d’annuler l’arrêté du 13 mars 2014 par lequel le préfet de La Réunion a déclaré d’utilité publique le projet de constitution de réserves foncières en vue de la réalisation d’une opération d’aménagement urbain  » Cambaie-Oméga  » – Ecocité sur le territoire de la commune de Saint-Paul.

Par un jugement n° 1400407 du 15 octobre 2015, le tribunal administratif de La Réunion a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et des mémoires complémentaires, enregistrés le 16 décembre 2015, le 28 octobre 2016 et le 17 janvier 2017, la société Ouest concassage immobilier (OCIMMO), représentée par MeB…, demande à la cour :

1°) d’annuler ce jugement n° 1400407 du tribunal administratif de La Réunion du 15 octobre 2015 ;

2°) d’annuler pour excès de pouvoir l’arrêté préfectoral du 13 mars 2014 ;

3°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 4 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient, en ce qui concerne la régularité du jugement, que :
– le jugement comporte une omission dans ses visas dès lors qu’il n’a pas visé les deux mémoires complémentaires présentés par la requérante alors que ceux-ci soulevaient un nouveau moyen, tiré de l’erreur manifeste d’appréciation dans la délimitation du périmètre de la déclaration d’utilité publique, auxquels il n’a pas été répondu ;
– le jugement est insuffisamment motivé car il ne répond pas au moyen tiré de l’erreur manifeste d’appréciation ; il répond insuffisamment aux moyens tirés de l’irrégularité des délibérations adoptées le 24 juin 2013 et le 4 novembre 2013 et de la sous-évaluation manifeste des dépenses figurant dans le dossier d’enquête publique.

Elle soutient, au fond, que :
– le tribunal administratif a commis une erreur de droit dans l’application de l’article R. 11-3 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique dès lors qu’il s’est fondé, pour juger que les dépenses du projet n’avaient pas été sous-évaluées, sur un avis du service des domaines rendus en juin 2013, soit postérieurement à la création de la ZAC, tout en estimant qu’il n’y avait pas lieu de prendre en compte des ventes de terrains similaires au motif qu’elles avaient eu lieu postérieurement à cette création ;
– c’est à tort que le tribunal administratif a écarté le moyen tiré de la méconnaissance de l’article L. 123-14 du code de l’urbanisme en jugeant que la déclaration d’utilité publique était conforme au plan local d’urbanisme de Saint-Paul ; l’article L. 123-14 du code de l’urbanisme impose un simple rapport de compatibilité entre le projet déclaré d’utilité publique et le plan local d’urbanisme ; par ailleurs, le tribunal s’est fondé sur le seul fait que les parcelles concernées étaient en zone d’urbanisation future alors qu’il lui appartenait de vérifier, d’une part, si le projet déclaré d’utilité publique était compatible avec le parti d’aménagement du plan local d’urbanisme et, d’autre part, si ledit projet n’était pas contraire avec le règlement du plan local d’urbanisme ;
– le projet concerné par la déclaration d’utilité publique n’est pas compatible avec le plan d’aménagement et de développement durable (PADD) et les orientations d’aménagement et de programmation du plan local d’urbanisme ; ces documents prévoient en effet la création d’une zone d’activité économique à Cambaie sur un espace qui jouxte le futur projet Ecocité tout en restant distinct de celui-ci ; or, la déclaration d’utilité publique en litige prévoit d’élargir le périmètre du projet Ecocité sur certains des terrains prévus pour le développement de la zone d’activité économique ;
– alors que le plan local d’urbanisme classe 200 hectares de terres en zone AU1st pour y permettre la réalisation de 500 logements en prévision du développement démographique de la commune, le projet déclaré d’utilité publique prévoit, dans cette même zone, le développement d’une écocité comprenant 15 000 logements, soit trente fois plus que les prévisions du plan local d’urbanisme de Saint-Paul ;
– l’incompatibilité de l’opération déclarée d’utilité publique avec le document d’urbanisme communal est d’autant plus avérée que l’annulation à venir du plan local d’urbanisme de Saint-Paul, actuellement contesté devant la cour administrative d’appel, fera revivre l’ancien plan d’occupation de sols qui classait les terrains concernés par le projet litigieux en zone inconstructible ;
– il en résulte que l’enquête publique préalable à la déclaration d’utilité publique en litige aurait dû porter sur la mise en compatibilité du document d’urbanisme communal avec le projet Ecocité ;
– après l’annulation du jugement du tribunal administratif, la cour, saisie de l’effet dévolutif de l’appel, accueillera les autres moyens soulevés par la requérante devant les premiers juges.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 26 octobre 2016, le 29 novembre 2016 et le 20 février 2017, la communauté d’agglomération du Territoire de la Côte Ouest, représentée par MeA…, conclut au rejet de la requête et à ce qu’il soit mis à la charge de la société OCIMMO le paiement de la somme de 4 500 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :
– le moyen tiré de l’omission dans les visas soulevé à l’encontre du jugement manque en fait ;
– le tribunal administratif a suffisamment motivé sa réponse aux moyens tirés de l’erreur manifeste d’appréciation dans la délimitation du périmètre de la déclaration d’utilité publique et de l’irrégularité des délibérations adoptées le 24 juin 2013 et le 4 novembre 2013 ;
– le tribunal administratif a pu se fonder sur l’avis des domaines émis en juin 2013 dès lors que celui-ci estimait le prix des terrains à acquérir à la date de référence, soit le 15 mai 2001, date de publication de l’arrêté créant la ZAC ;
– le fait que le tribunal administratif ait évoqué un rapport de conformité entre la déclaration d’utilité publique et le plan local d’urbanisme, et non un rapport de compatibilité, est sans incidence sur le bien-fondé du jugement rendu ; le tribunal a écarté à juste titre le moyen soulevé après avoir estimé que la déclaration d’utilité publique n’était pas de nature à compromettre le parti d’aménagement du plan local d’urbanisme et qu’il n’était pas contraire au règlement de ce document ;
– aucune illégalité n’a été commise du fait que les parcelles de la société requérante ont été incluses dans le périmètre de la déclaration d’utilité publique alors même qu’elles étaient déjà concernées par le projet de zone d’activité économique définie au plan local d’urbanisme ; en effet, le projet Ecocité n’a pas encore atteint un degré de précision suffisant et la déclaration d’utilité publique ne porte que sur la constitution de réserves foncières destinée à la réalisation future dudit projet ; elle ne définit pas encore un projet précis dont la composition et les caractéristiques seraient d’ores et déjà connues ;
– la délimitation du périmètre du secteur concerné par la déclaration d’utilité publique est indépendante de la délimitation des secteurs définis par le plan local d’urbanisme de Saint-Paul concernant la réalisation d’autres projets ; le projet Ecocité constitue une vaste opération d’aménagement réalisée à l’échelon intercommunal et qui, outre la commune de Saint-Paul, intéresse deux autres communes ; ainsi, la délimitation du périmètre effectuée par le déclaration d’utilité publique n’était pas contrainte par le zonage défini au plan local d’urbanisme de Saint-Paul ;
– dans son arrêt rendu le 17 janvier 2017, la cour d’administrative d’appel de Bordeaux a confirmé, pour l’essentiel, la légalité du plan local d’urbanisme de Saint-Paul ; les quelques dispositions de ce document qui ont été annulées par la cour sont sans rapport avec celles qui ont permis l’édiction de la déclaration d’utilité publique en litige ; ainsi, la requérante ne peut utilement soutenir que le projet en cause est incompatible avec l’ancien plan d’occupation de sols de la commune qui aurait été remis en vigueur à raison de l’annulation du nouveau plan ;
– si elle devait être saisie de l’effet dévolutif de l’appel, la cour écartera les moyens soulevés en première instance par la requérante en confirmant la solution du jugement.

Par un mémoire en défense, présenté le 5 janvier 2017, le ministre des outre-mer conclut au rejet de la requête.

Il soutient que :
– le moyen tiré de l’omission dans les visas soulevé à l’encontre du jugement manque en fait ;
– le tribunal administratif a suffisamment motivé sa réponse aux moyens tirés de l’erreur manifeste d’appréciation dans la délimitation du périmètre de la déclaration d’utilité publique et de l’irrégularité des délibérations adoptées le 24 juin 2013 et le 4 novembre 2013 ;
– c’est à juste titre que le tribunal a écarté le moyen relatif à la sous-évaluation manifeste du coût des acquisitions foncières contenue dans le dossier d’enquête publique en se fondant, conformément aux articles L. 213-4 du code de l’urbanisme et L. 13-15 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, sur la valeur de ces terrains au 15 mai 2001, date de publication de l’arrêté créant la ZAD ; ainsi, le prix de vente de certaines parcelles comparables constaté depuis ne saurait être utilement invoqué pour soutenir que le dossier d’enquête était irrégulièrement composé sur ce point ;
– la requérante ne peut utilement soutenir que le projet déclaré d’utilité publique est incompatible avec le plan local d’urbanisme et le plan d’aménagement et de développement durable, eu égard à l’objet de la décision attaquée qui ne porte pas sur la réalisation de travaux précis mais se contente de constituer des réserves foncières ;
– en tout état de cause, le plan local d’urbanisme de Saint-Paul approuvé en 2012 classe les parcelles de la société requérante en zone d’urbanisation future, ce qui démontre la compatibilité entre ce document d’urbanisme et la déclaration d’utilité publique en litige.

Par ordonnance du 23 janvier 2017, la clôture d’instruction a été fixée au 23 février 2017 à 12 heures.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :
– le code de l’expropriation pour cause d’utilité publique ;
– le code général des collectivités territoriales ;
– le code général de la propriété des personnes publiques ;
– le code de l’urbanisme ;
– le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :
– le rapport de M. Frédéric Faïck,
– les conclusions de Mme Déborah De Paz, rapporteur public,
– et les observations de MeB…, représentant la société Ouest concassage immobilier, et de MeC…, représentant la communauté d’agglomération du Territoire de la Côte Ouest.

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté du 13 mars 2014, le préfet de la Réunion a déclaré d’utilité publique la constitution, au profit de la communauté d’agglomération du Territoire de la Côte Ouest (TCO), de réserves foncières d’une superficie de 179 hectares en vue de la réalisation, sur les territoires des communes de Saint-Paul, du Port et de la Possession, de l’opération d’aménagement urbain dite  » Cambaie-Oméga  » Ecocité. La société civile Ouest Concassage Immobilier (OCIMMO), qui possède plusieurs parcelles incluses dans le périmètre de la déclaration d’utilité publique, relève appel du jugement rendu le 15 octobre 2015 par lequel le tribunal administratif de La Réunion a rejeté sa demande d’annulation de l’arrêté du 13 mars 2014.

Sur la régularité du jugement attaqué :

2. En premier lieu, aux termes de l’article R. 741-2 du code de justice administrative :  » La décision (…) contient (…) l’analyse des conclusions et mémoires (…) « . Conformément à ces dispositions, le jugement attaqué vise les deux mémoires complémentaires à la requête introductive d’instance que la société OCIMMO avait présentés le 29 juillet 2015 et le 4 septembre 2015. Il n’est, par suite, entaché d’aucune irrégularité sur ce point.

3. En deuxième lieu, dans le cadre du contrôle de l’utilité publique du projet litigieux, les premiers juges ont, au point 22 de leur jugement, répondu au moyen de la société OCIMMO et tiré de ce que la délimitation du périmètre de la déclaration d’utilité publique est entachée d’erreur manifeste d’appréciation, notamment en ce qu’elle inclut des parcelles qui n’ont pas vocation à faire partie du projet  » Ecocité  » selon le plan local d’urbanisme de la commune de Saint-Paul. Par suite, le jugement attaqué n’est pas entaché d’une omission à statuer sur un moyen.

4. En troisième lieu, et contrairement à ce que soutient la société requérante, les premiers juges ont, aux points 5, 6 et 7 de leur décision, suffisamment motivé leur réponse au moyen tiré de l’irrégularité des délibérations des 24 juin 2013 et 4 novembre 2013 adoptées par le conseil communautaire de la communauté d’agglomération du TCO. Le tribunal a également apporté, au point 17 de son jugement, une réponse circonstanciée au moyen selon lequel l’appréciation sommaire des dépenses avait été manifestement sous-évaluée dans le dossier soumis à l’enquête publique. Par suite, le jugement du tribunal administratif de La Réunion est suffisamment motivé.

5. Il résulte de ce qui précède que le jugement attaqué n’est entaché d’aucune irrégularité.

Sur la légalité de la déclaration d’utilité publique du 13 mars 2014 :

En ce qui concerne la légalité externe :

6. Aux termes de l’article R. 11-3 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique :  » L’expropriant adresse au préfet pour être soumis à l’enquête un dossier qui comprend obligatoirement : I. – Lorsque la déclaration d’utilité publique est demandée en vue de la réalisation de travaux ou d’ouvrages : 1° Une notice explicative ; 2° Le plan de situation ; 3° Le plan général des travaux ; 4° Les caractéristiques principales des ouvrages les plus importants ; 5° L’appréciation sommaire des dépenses ; 6° L’étude d’impact définie à l’article R. 122-3 du code de l’environnement (…) ; (…) II. – Lorsque la déclaration d’utilité publique est demandée en vue de l’acquisition d’immeubles, ou lorsqu’elle est demandée en vue de la réalisation d’une opération d’aménagement ou d’urbanisme importante et qu’il est nécessaire de procéder à l’acquisition des immeubles avant que le projet n’ait pu être établi : 1° Une notice explicative ; 2° Le plan de situation ; 3° Le périmètre délimitant les immeubles à exproprier ; 4° L’estimation sommaire des acquisitions à réaliser. (…) « .

7. Il est constant que les terrains concernés par la réserve foncière dont l’acquisition a été déclarée d’utilité publique sont inclus dans le périmètre de la zone d’aménagement différé (ZAD)  » Cambaie-Oméga  » instituée par arrêté préfectoral du 20 avril 2001. En vertu de l’article L. 213-4 du code de l’urbanisme et de l’article L. 13-15 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, l’évaluation de la valeur des terrains compris dans le périmètre d’une ZAD doit être effectuée en fonction de l’état du marché immobilier existant à la date de publication de l’acte créant ladite ZAD, soit en l’espèce le 15 mai 2001. Ainsi, la société OCIMMO n’est pas fondée à soutenir que l’évaluation du coût des acquisitions foncières contenue dans le dossier d’enquête publique était manifestement sous-évaluée au regard des prix auxquels certaines ventes immobilières ont été conclues en 2004, soit trois ans après l’année de référence. Par ailleurs, si le dossier d’enquête contient une estimation de la valeur des biens à acquérir fondée sur un avis de France Domaine du 7 juin 2013, il est constant que ce service s’est placé, pour procéder à cette évaluation, à la date de référence du 15 mai 2001. Enfin, la société OCIMMO n’établit pas que l’estimation du coût des acquisitions foncières contenue dans le dossier d’enquête, laquelle doit rester sommaire selon les termes du II de l’article R. 11-3 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, a été manifestement minorée.

En ce qui concerne la légalité interne :

S’agissant de la méconnaissance de l’article L. 123-14 du code de l’urbanisme :

8. Aux termes de l’article L. 123-14 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction alors en vigueur :  » Lorsque la réalisation d’un projet public ou privé de travaux, de construction ou d’opération d’aménagement, présentant un caractère d’utilité publique ou d’intérêt général, nécessite une mise en compatibilité d’un plan local d’urbanisme, ce projet peut faire l’objet d’une déclaration d’utilité publique (…) Dans ce cas, l’enquête publique porte à la fois sur l’utilité publique ou l’intérêt général du projet et sur la mise en compatibilité du plan qui en est la conséquence. La déclaration d’utilité publique ou la déclaration de projet d’une opération qui n’est pas compatible avec les dispositions d’un plan local d’urbanisme ne peut intervenir qu’au terme de la procédure prévue par l’article L. 123-14-2. « .

9. La société OCIMMO soutient que le projet déclaré d’utilité publique est incompatible avec le plan local d’urbanisme de la commune de Saint-Paul et qu’ainsi, en application de l’article L. 123-14 du code de l’urbanisme, l’arrêté du 13 mars 2014 ne pouvait intervenir sans que l’enquête publique porte également sur la mise en compatibilité dudit plan avec le projet en cause.

10. Il résulte des dispositions précitées de l’article L. 123-14 du code de l’urbanisme qu’une opération qui fait l’objet d’une déclaration d’utilité publique ne peut être regardée comme compatible avec un plan local d’urbanisme, au sens de l’article L. 123-14 du code de l’urbanisme, qu’à la double condition qu’elle ne soit pas de nature à compromettre le parti d’aménagement retenu par la commune dans ce plan et qu’elle ne méconnaisse pas les dispositions du règlement de la zone du plan dans laquelle sa réalisation est prévue.

11. En revanche, les dispositions précitées de l’article L. 123-14 ne peuvent trouver application que si les utilisations des sols qu’implique la réalisation de l’opération déclarée d’utilité publique sont définies avec suffisamment de précision pour emporter de nouvelles dispositions du plan local d’urbanisme. Elles ne sont pas applicables lorsque l’administration qui projette la réalisation d’une opération d’aménagement impliquant normalement, d’une part, l’acquisition des terrains et, d’autre part, la réalisation de travaux et d’ouvrages, se borne à procéder dans un premier temps à la seule acquisition des terrains sans avoir défini le plan des aménagements envisagés

12. Ainsi qu’il a déjà été dit, l’arrêté du 13 mars 2014 a seulement pour objet de déclarer d’utilité publique la constitution de réserves foncières en vue de permettre la réalisation ultérieure d’une opération d’aménagement. A cet égard, et contrairement à ce que soutient la société requérante, la communauté d’agglomération du TCO disposait simplement, aussi bien à la date de l’enquête publique qu’à celle de la décision attaquée, d’une esquisse urbaine de cette opération d’aménagement réalisée par le lauréat du concours de maîtrise d’oeuvre. Ce document ne lui permettait pas de connaître précisément, à l’échelle du projet d’aménagement, le plan général des travaux et les caractéristiques principales des ouvrages, concernant notamment leur taille et leur localisation exacte. Il ressort d’ailleurs des pièces du dossier que la mise en oeuvre du projet implique au contraire la création future de plusieurs zones d’aménagement concerté dont la première, prévue en 2015, ne porte elle-même que sur la définition du schéma d’aménagement des espaces publics. Ainsi, les utilisations du sol qu’impliquera la réalisation du projet  » Cambaie- Oméga  » n’étaient pas définies avec suffisamment de précisions, pour que la déclaration de son utilité publique soit soumise à la mise en conformité du plan local d’urbanisme. Par suite, le moyen tiré de ce que l’enquête publique et la déclaration d’utilité publique auraient également dû porter sur la mise en compatibilité du plan local d’urbanisme de la commune de Saint-Paul ne peut qu’être écarté.

13. Par un arrêt rendu le 17 janvier 2017, sous le n° 15BX00950,15BX01039, la cour d’administrative d’appel de Bordeaux a partiellement annulé la délibération du 27 septembre 2012 par laquelle le conseil municipal de la commune de Saint-Paul a approuvé son plan local d’urbanisme et rejeté le surplus des conclusions dont elle était saisi, notamment celles tendant à l’annulation du classement en zone d’urbanisation future des terrains dont l’acquisition a été déclarée d’utilité publique par l’arrêté du 13 mars 2014. Il en résulte que la société OCIMMO ne peut utilement soutenir que cette annulation partielle, qui est sans effet sur le classement des terrains concernés par la déclaration d’utilité publique, a pour effet de remettre en vigueur le précédent document d’urbanisme, lequel classait ces mêmes terrains en zone inconstructible. Ainsi, le moyen tiré de l’incompatibilité du projet en litige avec le plan d’occupation de sols antérieur à celui approuvé le 27 septembre 2012 est, en tout état de cause, inopérant.

14. Il résulte de ce qui précède que la société OCIMMO n’est pas fondée à soutenir que l’arrêté du 13 mars 2014 en litige est intervenu en méconnaissance des dispositions précitées de l’article L. 123-14 du code de l’urbanisme.

S’agissant des autres moyens :

15. Pour demander l’annulation de l’arrêté du 13 mars 2014 en litige, la société OCIMMO reprend en appel les autres moyens déjà soulevés en première instance sans se prévaloir, devant la cour, d’aucun élément de fait ou de droit nouveau par rapport à l’argumentation développée devant le tribunal. Par suite, il y a lieu d’écarter ces moyens par adoption des motifs pertinents retenus par les premiers juges.

16. Il résulte de tout ce qui précède que la société OCIMMO n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de la Réunion a rejeté sa demande d’annulation de l’arrêté du 13 mars 2014. Par voie de conséquence, ses conclusions présentées au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées. En revanche, il y a lieu de faire application de ces mêmes dispositions en mettant à la charge de la société OCIMMO la somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la communauté d’agglomération du TCO et non compris dans les dépens.

DECIDE

Article 1er : La requête présentée par la société civile Ouest Concassage Immobilier (OCIMMO) est rejetée.
Article 2 : La société civile Ouest Concassage Immobilier versera à la communauté d’agglomération du Territoire de la Côte Ouest la somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société civile Ouest Concassage Immobilier (OCIMMO), à la communauté d’agglomération du Territoire de la Côte Ouest et à la ministre des outre-mer.
Délibéré après l’audience du 13 juin 2017 à laquelle siégeaient :
Mme Christine Mège, président,
M. Frédéric Faïck, premier conseiller,
Mme Sabrina Ladoire, premier conseiller,
Lu en audience publique, le 4 juillet 2017.

Le rapporteur,
Frédéric FaïckLe président,
Christine MègeLe greffier,
Evelyne Gay-Boissières
La République mande et ordonne à la ministre des outre-mer en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent arrêt.