Emplacement réservé : pouvoir d’appréciation du juge administratif

 

Cour administrative d’appel de Douai

N° 10DA00188   
Inédit au recueil Lebon
1re chambre – formation à 3
M. Mulsant, président
M. Hubert Delesalle, rapporteur
M. Larue, rapporteur public
SCP DEBAVELAERE BECUWE THEVELIN TEYSSEDRE DELANNOY, avocat

lecture du jeudi 25 novembre 2010

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Vu, I, sous le n° 10DA00188, la requête enregistrée au greffe de la Cour administrative d’appel de Douai le 9 février 2010, présentée pour la COMMUNE DE WAHAGNIES, représentée par son maire en exercice, par la SCP Debavelaere, Becuwe-Thevelin, Teyssedre, Delannoy ; la COMMUNE DE WAHAGNIES demande à la Cour :

1°) d’annuler le jugement n° 0800868 du 10 décembre 2009 par lequel le Tribunal administratif de Lille a, à la demande de Mme Wanda A, d’une part, annulé la décision en date du 13 décembre 2007 par laquelle son maire a implicitement rejeté la demande de celle-ci tendant à la modification du plan local d’urbanisme en vue de supprimer l’emplacement réservé n° 4 affectant la parcelle cadastrée section AK n° 40, et, d’autre part, enjoint à son maire, sous astreinte de 100 euros par jour de retard, de saisir le conseil municipal d’une demande tendant à la mise en oeuvre de la procédure de modification du plan local d’urbanisme à fin de supprimer cet emplacement réservé ;

2°) de rejeter la demande de Mme A ;

3°) de mettre à la charge de Mme A la somme de 5 000 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;

Elle soutient que si la salle François Mitterrand dispose d’un accès et si en 1983 l’emplacement réservé était destiné à servir au désenclavement du terrain situé au lieudit La Sablonneuse, en particulier de la zone d’équipements publics, la modification du plan d’occupation des sols en plan local d’urbanisme a changé la destination de cet emplacement en prenant acte de l’évolution de la situation ; que l’emplacement réservé n° 4, renuméroté à cette occasion, est désormais destiné à la création d’une voie d’accès à la zone d’urbanisation future au Nord des équipements publics déjà édifiés et a pour objet de desservir la zone actuellement 2 AU qui permettra d’équilibrer l’urbanisation autour du centre ancien dans une volonté d’un aménagement d’ensemble cohérent et conformément aux objectifs législatifs de développement durable et de progressivité du schéma directeur ; que, lors de l’enquête publique organisée dans le cadre de l’élaboration du plan local d’urbanisme, le commissaire enquêteur a émis un avis défavorable à la demande de Mme A d’enlever ou de modifier la réserve n° 4 ; que la réalité du projet ne fait aucun doute comme, notamment, l’attestent le plan local d’urbanisme et les échanges de correspondance avec Mme A ou son notaire en vue de l’achat de son immeuble ;

Vu le jugement attaqué ;

Vu le mémoire en défense, enregistré le 24 mars 2010 par télécopie et régularisé par la production de l’original le 25 mars 2010, présenté pour Mme Wanda A, demeurant …, représentée par la SCP Huglo, Lepage et Associés, qui conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de la COMMUNE DE WAHAGNIES de la somme de 3 000 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ; elle fait valoir que l’emplacement réservé n° 4, inscrit dans le plan local d’urbanisme depuis 2006 mais figurant sous le n° 3 dans le plan d’occupation des sols de 1983, existe depuis 27 ans avec de légères modifications avec pour but de desservir la vaste zone située en deuxième rang depuis la rue Jules Ferry quand bien même la destination de celle-ci a évolué ; que compte tenu de cette durée, il est caduc et illégal ; que si la requérante se borne à soutenir en appel qu’il est destiné à la création d’une voie d’accès à la zone d’urbanisation future qui se situe au Nord – ce qui confirme l’absence de destination réelle – il ne peut servir à la constitution d’une réserve foncière et le projet allégué n’est qu’hypothétique, ce qui est corroboré par les atermoiements de la commune à acquérir sa parcelle ; qu’un emplacement réservé ne peut avoir pour objet de désenclaver une future zone d’urbanisme comme c’est le cas ; qu’il ne peut davantage servir à créer un chemin faisant double emploi avec un chemin déjà existant alors qu’un autre emplacement réservé n° 9 visant à desservir la zone 2 AU a été institué ; qu’il y a erreur manifeste d’appréciation à instituer un emplacement réservé en zone inondable comme en l’espèce dès lors que le plan de prévention des risques naturels d’inondation approuvé le 21 janvier 2008 fait état d’un risque important sur la parcelle dû notamment au ruissellement et que la réalisation du projet allégué serait empêchée par les dispositions du plan local d’urbanisme qui classe la zone 2 AU en zone de production importante compte tenu de ce que la réalisation d’aménagements de grande envergure et de voiries aggravera nécessairement et substantiellement le risque de ruissellement ce qui fait que l’emplacement réservé lui-même serait contraire à ce plan de prévention ;

Vu le mémoire, enregistré le 4 juin 2010, présenté pour la COMMUNE DE WAHAGNIES, qui conclut aux mêmes fins que sa requête par les mêmes moyens ; elle soutient, en outre, que l’emplacement réservé actuel n’est plus juridiquement l’emplacement réservé initial dès lors que son objet et son assiette ont été modifiés ; que la commune n’a pas à justifier d’un projet précis pour prévoir un tel emplacement ; que son projet est justifié et est sans lien avec le premier projet voisin relatif à la réalisation d’une zone sportive qui n’avait pas besoin d’un axe de liaison entre les rues Jules ferry et Henri Guesquières ; qu’un emplacement réservé peut avoir pour objet de désenclaver une future zone d’urbanisme sans que la jurisprudence n’ait affirmé le contraire par principe ; que les deux futures voies d’accès objet d’un emplacement réservé ont chacune leur utilité ; que le plan de prévention des risques, prescrit après l’approbation du plan local d’urbanisme qui prend toutefois en compte les prescriptions en matière de risques naturels, n’interdit pas tout développement urbain ; que les zones d’urbanisation future devront prendre en compte la problématique des ruissellements, l’infiltration étant préconisée avec utilisation préférentielle des techniques d’assainissement alternatives ;

Vu le mémoire, enregistré le 24 août 2010, par télécopie et confirmé par la production de l’original le 25 août 2010, présenté pour Mme A qui conclut aux mêmes fins que précédemment par les mêmes moyens ; elle fait valoir, en outre, que la requérante ne répond pas à son argumentation relative à l’impossibilité de créer des réserves foncières par le biais d’un emplacement réservé ; que de ce fait le projet doit être suffisamment précis et actuel pour ne pas être envisagé comme une telle réserve ; que la commune ne pouvait prendre en compte les prescriptions du plan de prévention des risques d’inondation avant l’édiction de celles-ci ;

Vu l’ordonnance, en date du 16 septembre 2010, portant clôture d’instruction au 18 octobre 2010, en application des articles R. 613-1 et R. 613-3 du code de justice administrative ;

Vu le mémoire, enregistré le 28 septembre 2010, présenté pour la COMMUNE DE WAHAGNIES qui conclut aux mêmes fins que précédemment et en outre à ce que l’astreinte ne court qu’à compter du présent arrêt au cas où sa requête serait rejetée, par les mêmes moyens ;

Vu la note en délibéré, enregistrée le 18 novembre 2010 par télécopie, présentée pour Mme A ;

Vu la note en délibéré, enregistrée le 23 novembre 2010 par télécopie, présentée pour la COMMUNE DE WAHAGNIES ;

Vu, II, sous le n° 10DA01118, la requête enregistrée au greffe de la Cour administrative d’appel de Douai le 3 septembre 2010, présentée pour la COMMUNE DE WAHAGNIES, représentée par son maire en exercice, par la SCP Debavelaere, Becuwe-Thevelin, Teyssedre, Delannoy ; la COMMUNE DE WAHAGNIES demande à la Cour :

1°) d’ordonner qu’il soit sursis à l’exécution du jugement n° 0800868 du 10 décembre 2009 par lequel le Tribunal administratif de Lille a, à la demande de Mme Wanda A, d’une part, annulé la décision en date du 13 décembre 2007 par laquelle son maire a implicitement rejeté la demande de celle-ci tendant à la modification du plan local d’urbanisme en vue de supprimer l’emplacement réservé n° 4 affectant la parcelle cadastrée section AK n° 40, et, d’autre part, enjoint à son maire, sous astreinte de 100 euros par jour de retard, de saisir le conseil municipal d’une demande tendant à la mise en oeuvre de la procédure de modification du plan local d’urbanisme à fin de supprimer cet emplacement réservé ;

2°) de mettre à la charge de Mme A la somme de 1 000 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;

Elle soutient que les dispositions de l’article R. 811-15 du code de justice administrative sont applicables ; que ses moyens paraissent, en l’état de l’instruction, sérieux et de nature à justifier outre l’annulation et la réformation du jugement attaqué, le rejet des conclusions à fin d’annulation accueillies par le jugement attaqué dont elle a fait appel ; qu’elle se prévaut des mémoires qu’elle a présentés dans l’instance au fond n° 10DA00188 ;

Vu le jugement attaqué ;

Vu l’ordonnance, en date du 16 septembre 2010, portant clôture d’instruction au 18 octobre 2010, en application des articles R. 613-1 et R. 613-3 du code de justice administrative ;

Vu les autres pièces des dossiers ;

Vu le code de l’environnement ;

Vu le code de l’urbanisme ;

Vu le code de justice administrative ;

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l’audience ;

Après avoir entendu au cours de l’audience publique le rapport de M. Hubert Delesalle, premier conseiller, les conclusions de M. Xavier Larue, rapporteur public et les parties présentes ou représentées ayant été invitées à présenter leurs observations, Me Mouveau, pour la COMMUNE DE WAHAGNIES, Me Briout, substituant la SCP Huglo, Lepage et Associés, pour Mme A ;

Considérant que Mme A est propriétaire d’une parcelle cadastrée section AK n° 40, d’une superficie d’environ 600 mètres carrés, située sur le territoire de la COMMUNE DE WAHAGNIES ; que le plan d’occupation des sols de la commune, approuvé le 20 mai 1983, a institué sur une partie de cette parcelle un emplacement réservé, portant le numéro 3, en vue de la réalisation d’une voie de desserte en vue de relier, depuis la rue Jules Ferry, la zone située au lieudit La Sablonneuse comprenant la réserve foncière n° 30 destinée à la réalisation d’un équipement public, sportif et de loisir ; que s’il ressort des pièces du dossier que cet équipement public a été réalisé sans utilisation de l’emplacement réservé en cause, le plan local d’urbanisme approuvé le 10 avril 2006 a toutefois institué un nouvel emplacement réservé, portant numéro 4 et sensiblement déplacé vers le fond du terrain par rapport au précédent, en l’affectant à la desserte de la zone 2 AU d’urbanisation future du plan local d’urbanisme ; que le 13 octobre 2007, Mme A a saisi le maire d’une demande tendant à la modification du plan local d’urbanisme en vue de supprimer cet emplacement réservé, laquelle a été implicitement rejetée le 13 décembre suivant ; que par un jugement en date du 10 décembre 2009, le Tribunal administratif de Lille a annulé, à sa demande, cette décision et a enjoint au maire de la COMMUNE DE WAHAGNIES sous astreinte de 100 euros par jour de retard, de saisir le conseil municipal d’une demande tendant à la mise en oeuvre de la procédure de modification du plan local d’urbanisme afin de supprimer l’emplacement en cause ; que sous le n° 10DA00188, la COMMUNE DE WAHAGNIES relève appel de ce jugement ; que sous le n° 10DA01118, elle demande qu’il soit sursis à son exécution ;

Sur la jonction :

Considérant que les deux requêtes susvisées sont dirigées contre le même jugement et ont fait l’objet d’une instruction commune ; qu’il y a lieu de les joindre pour y statuer par un seul arrêt ;

Sur la légalité de la décision implicite de rejet :

Considérant qu’aux termes de l’article L. 123-1 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction applicable à la date de la décision attaquée : (…) / Les plans locaux d’urbanisme comportent un règlement qui fixe, en cohérence avec le projet d’aménagement et de développement durable, les règles générales et les servitudes d’utilisation des sols permettant d’atteindre les objectifs mentionnés à l’article L. 121-1, qui peuvent notamment comporter l’interdiction de construire, délimitent les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger et définissent, en fonction des circonstances locales, les règles concernant l’implantation des constructions. / A ce titre, ils peuvent : / (…) 8° Fixer les emplacements réservés aux voies et ouvrages publics, aux installations d’intérêt général ainsi qu’aux espaces verts / (…) ;

Considérant que l’intention d’une commune de réaliser un aménagement sur une parcelle suffit à justifier légalement son classement en tant qu’emplacement réservé en application de l’article L. 123-1 du code de l’urbanisme, sans qu’il soit besoin pour la commune de faire état d’un projet précisément défini ; que, toutefois, le juge de l’excès de pouvoir exerce un contrôle restreint sur le caractère réel de l’intention de la commune ;

Considérant qu’il ressort des pièces du dossier que la COMMUNE DE WAHAGNIES a maintenu l’existence de l’emplacement réservé n° 3 sur la parcelle de Mme A pendant 23 ans environ, faisant obstacle à sa valorisation, tout en s’abstenant de procéder à son acquisition en dépit des demandes faites en ce sens par l’intéressée ; que, néanmoins, Mme A ne saurait utilement se prévaloir de l’absence de réalisation du projet envisagé par le plan d’occupation des sols approuvé en 1983 à l’appui de ses conclusions dirigées contre le refus de modifier l’emplacement réservé tel qu’institué par le plan local d’urbanisme de 2006, lequel a une situation et un objet différents ; qu’à la date du refus attaqué, la réalité des intentions de la COMMUNE DE WAHAGNIES d’utiliser l’emplacement réservé n° 4 pour assurer la desserte de la zone d’urbanisation future est suffisamment établie par le rapport de présentation du plan local d’urbanisme lequel fait état, d’une part, de la vocation de la zone 2 AU, située dans le prolongement du tissu existant du bourg, à permettre le développement de l’habitat dans la commune pour équilibrer à long terme l’urbanisation autour du centre ancien sans que la capacité des équipements de viabilité soit suffisante et, d’autre part, de l’intérêt de la création de liaisons entre les axes constitués par les rues Henri Guesquière et Jules Ferry afin de favoriser une réduction du trafic en centre ville, le bien-fondé de ces objectifs n’étant pas sérieusement contesté en défense ; qu’au surplus, le commissaire enquêteur a émis un avis défavorable à la suppression ou à la modification de l’emplacement réservé n° 4 lors de l’enquête publique organisée dans le cadre de l’élaboration du plan local d’urbanisme ; que, dans ces conditions, et contrairement à ce qu’ont retenu les premiers juges, le maintien dans le plan local d’urbanisme de l’emplacement réservé litigieux ne repose sur aucune erreur manifeste d’appréciation ;

Considérant qu’il appartient à la Cour, saisie par l’effet dévolutif de l’appel, de statuer sur les autres moyens soulevés par Mme A ;
Considérant, en premier lieu, qu’aucune disposition législative ou réglementaire ne fait obstacle à ce qu’un emplacement réservé soit institué afin d’assurer la desserte d’une zone d’urbanisation future ; que la seule circonstance que le rapport de présentation du plan local d’urbanisme mentionne que la zone 2 AU est destinée à une réserve foncière est, par elle-même, sans incidence sur la légalité de l’emplacement réservé n° 4 qui est conforme aux dispositions précitées de l’article L. 123-1 du code de l’urbanisme ainsi qu’il a été indiqué ;

Considérant, en deuxième lieu, qu’aucune disposition législative ou réglementaire ne fait davantage obstacle à ce qu’un emplacement réservé soit institué afin d’assurer la desserte d’une zone dans le cas où un autre emplacement réservé serait également institué afin d’assurer, par ailleurs, cette desserte ; qu’en tout état de cause il ne ressort pas des pièces du dossier que l’emplacement réservé n° 4, assurant la desserte de la zone 2 AU à l’Est par la rue Jules Ferry ferait double emploi avec l’emplacement réservé n° 9 destiné également à assurer la desserte de la zone mais au Nord, à partir de la rue Henri Guesquière ;

Considérant, en dernier lieu, qu’il est constant que le terrain d’assiette de l’emplacement réservé n° 4 et de la zone 2 AU qu’il doit desservir est situé au plan de prévention des risques naturels d’inondation, approuvé le 21 janvier 2008, en zone de production importante , ne connaissant par forcément d’inondations mais participant aux inondations en aval et aggravant le risque ; que, toutefois, le plan de prévention, eu égard aux caractéristiques de la zone, ne fait pas obstacle à toute construction mais autorise un développement urbain à condition que les débits de ruissellement ne soient pas supérieurs aux débits actuels et que les voiries ne constituent pas des voies d’écoulement privilégiées ; qu’il s’ensuit que le moyen tiré de ce que le refus d’abroger l’emplacement réservé n° 4 serait contraire au plan de prévention des risques en cause doit être écarté ;

Considérant qu’il résulte de ce qui précède, et sans qu’il y ait lieu de statuer sur les conclusions de la requête à fin de sursis à exécution de la COMMUNE DE WAHAGNIES, que celle-ci est fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Lille a annulé la décision en date du 13 décembre 2007 par laquelle son maire a rejeté implicitement la demande de Mme A et a enjoint au maire de la COMMUNE DE WAHAGNIES, sous astreinte de 100 euros par jour de retard, de saisir le conseil municipal d’une demande tendant à la mise en oeuvre de la procédure de modification du plan local d’urbanisme afin de supprimer l’emplacement réservé n°4 ;

Sur les conclusions de Mme A tendant à la modification du point de départ de l’astreinte :

Considérant que le présent arrêt annulant le jugement attaqué, lequel a, notamment, prononcé une injonction assortie d’une astreinte, les conclusions de Mme A tendant à la modification du point de départ de celle-ci ne peuvent qu’être rejetées ;

Sur les conclusions à fin d’application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que les sommes demandées par Mme A soient mises à la charge de la COMMUNE DE WAHAGNIES qui n’est pas, dans les présentes instances, la partie perdante ; qu’il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de Mme A une somme de 1 500 euros qui sera versée à la COMMUNE DE WAHAGNIES au titre des frais exposées par elle et non compris dans les dépens ;

DÉCIDE :

Article 1er : Le jugement du Tribunal administratif de Lille du 10 décembre 2009 est annulé.

Article 2 : La demande présentée par Mme A devant le Tribunal administratif de Lille est rejetée.

Article 3 : Mme A versera à la COMMUNE DE WAHAGNIES une somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Il n’y a plus lieu de statuer sur les conclusions à fin de sursis à exécution présentées par la COMMUNE DE WAHAGNIES.

Article 5 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à la COMMUNE DE WAHAGNIES et à Mme Wanda A.

Copie sera transmise au préfet du Nord.