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Domanialité privé : cession de bien…, délibération du conseil municipal, acte préparatoire, promesse de vente… on s’engage à quoi ?

Tribunal administratif de Rouen
14-06-2024
n° 2301320
Texte intégral :
Vu les procédures suivantes :

I. – Par une requête enregistrée le 30 mars 2023, sous le n° 2301320, l’association « Au coeur de Bihorel », représentée par la SELARL Huon & Sarfati, demande au tribunal :

1°) d’annuler, pour excès de pouvoir, la délibération du 15 décembre 2022 par laquelle le conseil municipal de la commune de Bihorel a autorisé la vente d’un bien immobilier, constitué d’une maison faisant office de presbytère et de salle paroissiale, sis 5, place du général de Gaulle, sur la parcelle cadastrée AH 937, ensemble la décision du 24 janvier 2023 rejetant son recours gracieux ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Bihorel une somme de 2 500 € au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

– sa requête est recevable ;

– la délibération attaquée est insuffisamment motivée en méconnaissance de l’article L. 2241-1 du code général des collectivités territoriales ;

– elle est intervenue au terme d’une procédure irrégulière en l’absence d’une information suffisante des conseillers municipaux, en méconnaissance de l’article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales ;

– elle est entachée d’une erreur de droit dès lors qu’elle ne respecte pas les termes des actes de donation établis d’une part, par l’abbé F. et d’autre part, par Mme F. épouse C.

Par un mémoire en défense enregistré le 16 mai 2023, la commune de Bihorel, représentée par son maire en exercice, conclut au rejet de la requête.

Elle soutient que :

– à titre principal, la requête est irrecevable en l’absence d’intérêt donnant à l’association requérante qualité pour agir ;

– à titre subsidiaire, aucun de ses moyens n’est fondé.

Par un courrier du 17 avril 2024, les parties ont été informées, en application des dispositions de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d’être fondé sur un moyen relevé d’office tiré de l’irrecevabilité de la requête dès lors que la délibération du 15 décembre 2022 constitue une mesure préparatoire insusceptible de recours.

La commune de Bihorel a présenté des observations en réponse enregistrées le 24 avril 2024.

II.- Par une requête et deux mémoires enregistrés les 5 juin, 11 septembre et 13 octobre 2023, sous le n° 2302233, M. B. L., M. P. O., Mme D. B., M. N. et Mme I. E., M. A. G., M. H. et Mme M. J., représentés par la SELARL Huon & Sarfati, demandent au tribunal :

1°) d’annuler, pour excès de pouvoir, la délibération du 15 décembre 2022 par laquelle le conseil municipal de la commune de Bihorel a autorisé la vente d’un bien immobilier, constitué d’une maison faisant office de presbytère et de salle paroissiale, sis 5, place du général de Gaulle, sur la parcelle cadastrée AH 937, ensemble les décisions du 3 avril 2023 rejetant leurs recours gracieux ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Bihorel une somme de 2 500 € au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

– leur requête est recevable ;

– la délibération attaquée est insuffisamment motivée en méconnaissance de l’article L. 2241-1 du code général des collectivités territoriales ;

– elle est intervenue au terme d’une procédure irrégulière en l’absence d’une information suffisante des conseillers municipaux, en méconnaissance de l’article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales ;

– elle est entachée d’une erreur de droit dès lors qu’elle ne respecte pas les termes des actes de donation établis d’une part, par l’abbé Flavigny et d’autre part, par Mme F. épouse C. ;

– elle n’est pas susceptible de régularisation.

Par deux mémoires en défense enregistrés les 30 juin et 22 septembre 2023, la commune de Bihorel, représentée par son maire en exercice, conclut à titre principal, au rejet de la requête, à titre subsidiaire, à ce que le tribunal module dans le temps les effets de la rétroactivité de l’annulation le cas échéant prononcée, et à titre infiniment subsidiaire, qu’il précise qu’elle est « sans incidence sur la validité de l’avant-contrat », dont elle est détachable.

Elle soutient que :

– à titre principal, la requête est irrecevable en l’absence d’intérêt donnant aux requérants qualité pour agir et, en ce qui concerne MM. L. et E., en raison de sa tardiveté, faute de prorogation du délai de recours contentieux par leurs courriers respectifs des 1er et 14 février 2023, qui ne peuvent être regardés comme des recours gracieux ;

– à titre subsidiaire, aucun de ses moyens n’est fondé ;

– à titre infiniment subsidiaire, en cas d’annulation, le tribunal pourra moduler dans le temps les effets de sa rétroactivité ou à défaut, dire qu’elle est sans incidence sur la validité de l’avant-contrat qui sera conclu.

Un mémoire produit par la commune de Bihorel, enregistré le 24 octobre 2023, qui concernait une autre instance que celle enregistrée sous le n° 2302233, n’a pas été communiqué.

Par un courrier du 17 avril 2024, les parties ont été informées, en application des dispositions de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d’être fondé sur un moyen relevé d’office tiré de l’irrecevabilité de la requête dès lors que la délibération du 15 décembre 2022 constitue une mesure préparatoire insusceptible de recours.

La commune de Bihorel a présenté des observations en réponse enregistrées le 24 avril 2024.

Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :

– le code civil ;

– le code général des collectivités territoriales ;

– le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

– le rapport de M. Cotraud, premier conseiller,

– les conclusions de Mme Delacour, rapporteure publique,

– et les observations de Me Sarfati, représentant l’association « Au coeur de Bihorel », et de M. Q. K., directeur général des services, représentant la commune de Bihorel.

Considérant ce qui suit :

1. Les requêtes nos 2301320 et 2302233, qui sont dirigées contre la même délibération, présentent à juger des questions semblables et ont fait l’objet d’une instruction commune. Il y a donc lieu de les joindre pour statuer par un même jugement.

2. Par deux actes du 22 juillet 1872, la commune de Bois-Guillaume a reçu en donation, assortie de charges et conditions, la parcelle aujourd’hui cadastrée AH 937 et sise 5, place du général de Gaulle, ainsi que la maison qui y était érigée. Cette donation a été acceptée par deux délibérations des 4 juillet 1872 et 4 août 1877. A sa création le 14 avril 1892, la commune de Bihorel s’est vue transférer ledit bien dans son patrimoine. Par la délibération attaquée dans les deux instances nos 2301320 et 230233, le conseil municipal de la commune de Bihorel a autorisé le principe d’une cession de ce bien et a autorisé le maire à accomplir les démarches en ce sens. L’association « Au coeur de Bihorel » d’une part, et M. L. et autres d’autre part, ont formé un recours gracieux contre cette délibération, respectivement rejeté les 24 janvier et 3 avril 2023.

Sur la recevabilité des requêtes :

En ce qui concerne la nature de la délibération attaquée :

3. D’une part, aux termes de l’article L. 2241-1 du code général des collectivités territoriales : « Le conseil municipal délibère sur la gestion des biens et les opérations immobilières effectuées par la commune […] / Toute cession d’immeubles ou de droits réels immobiliers par une commune de plus de 2 000 habitants donne lieu à délibération motivée du conseil municipal portant sur les conditions de la vente et ses caractéristiques essentielles. Le conseil municipal délibère au vu de l’avis de l’autorité compétente de l’Etat. Cet avis est réputé donné à l’issue d’un délai d’un mois à compter de la saisine de cette autorité ».

4. D’autre part, au titre de l’article 1124 du code civil : « La promesse unilatérale est le contrat par lequel une partie, le promettant, accorde à l’autre, le bénéficiaire, le droit d’opter pour la conclusion d’un contrat dont les éléments essentiels sont déterminés, et pour la formation duquel ne manque que le consentement du bénéficiaire. / La révocation de la promesse pendant le temps laissé au bénéficiaire pour opter n’empêche pas la formation du contrat promis. […] ». Aux termes de l’article 1589 du même code : « La promesse de vente vaut vente, lorsqu’il y a consentement réciproque des deux parties sur la chose et sur le prix. […] ».

5. Il ressort de ses termes que, par la délibération attaquée, le conseil municipal de la commune de Bihorel a décidé de la cession de l’immeuble sis au 5, place du général de Gaulle, en a fixé les modalités, en particulier par la référence à un appel à projet y annexé définissant les orientations principales visant à sélectionner le futur acquéreur, a autorisé le maire à accomplir les diligences en ce sens, notamment la signature d’une promesse unilatérale de vente, et a enfin indiqué que « la décision finale de cession appartiendra au conseil municipal ».

6. Alors même qu’elle ne fixe pas les conditions et caractéristiques essentielles de la vente, notamment le prix et l’identité de l’acquéreur et réserve la « décision finale » au conseil municipal, eu égard aux droits que tient le bénéficiaire d’une promesse unilatérale de vente en vertu des dispositions précitées du code civil, la délibération attaquée, qui en autorise la signature, ne se borne ainsi pas à définir les modalités de la cession envisagée et ne revêt dès lors pas le caractère d’une mesure préparatoire, insusceptible de faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir. Par suite, la fin de non-recevoir en ce sens opposée par la commune de Bihorel, dans ses observations en réponse au moyen d’ordre public, relevé d’office par le tribunal, qu’elle s’est appropriée, doit être écartée.

En ce qui concerne l’intérêt donnant qualité pour agir :

7. D’une part, il ressort de ses statuts, en particulier de leur article 2, que l’association « Au coeur de Bihorel » a pour objet notamment de promouvoir « un projet immobilier qui doit permettre à la paroisse Sainte-Marie des Nations de poursuivre sa mission dans des locaux adaptés, et qui pourra éventuellement conserver le bâtiment actuel, en tout ou partie ». Elle dispose ainsi, eu égard à l’objet de la délibération attaquée, qui autorise la cession d’un terrain supportant un presbytère et une salle paroissiale, d’un intérêt lui donnant qualité pour en demander l’annulation. D’autre part, Mme B., conseillère municipale de la commune de Bihorel et les autres requérants, contribuables de cette commune, sont personnellement intéressés à ce que les actes concernant la gestion du patrimoine communal soient accomplis dans les conditions prescrites par la loi. Par suite et alors en outre qu’est sans incidence que l’association « Au coeur de Bihorel » et M. L. et autres aient présenté des requêtes distinctes, la fin de non-recevoir en ce sens opposée par la commune de Bihorel dans chacune des deux instances doit être écartée.

En ce qui concerne la tardiveté de la requête n° 2302233 en ce qui concerne MM. L. et E. :

8. D’une part, il ressort des termes mêmes du courrier du 1er février 2023 adressé par M. L. à la commune de Bihorel qu’il a pour objet « Recours gracieux pour obtenir l’annulation de la délibération » attaquée, dont il indique qu’elle concourt à la réalisation d’un projet qui « ne semble pas réalisable ». Ce courrier, qui doit ainsi être regardé comme un recours gracieux, a prorogé le délai de recours pour contester cette délibération. La requête, introduite moins de deux mois suivant la date de notification, non contestée, le 6 avril 2023, de la décision par laquelle la commune de Bihorel a rejeté le recours gracieux de M. L., n’est pas tardive en ce qui le concerne. Par suite, la fin de non-recevoir tiré de la tardiveté de la requête, en ce qui concerne ce dernier, ne peut qu’être écartée.

9. En revanche et d’autre part, aucune pièce du dossier, ni aucune indication dans les écritures de la commune de Bihorel, ni aucune mention de la délibération attaquée, ne permettent de déterminer la date à laquelle celle-ci a été affichée en mairie ou publiée. Par ailleurs, s’il ressort des mentions du site internet de la commune, qu’un récapitulatif des délibérations approuvées par le conseil municipal lors de sa séance du 15 décembre 2022 a été mis en ligne le 19 décembre 2022, la délibération elle-même n’y a pas été publiée à cette date. Toutefois, le procès-verbal de la séance du 15 décembre 2022, qui comportait la délibération attaquée dans son intégralité, a été mis en ligne le 10 février 2023. Celle-ci doit dès lors être regardée comme ayant été diffusée dans des conditions permettant sa consultation aisée par toutes les personnes susceptibles d’avoir un intérêt leur donnant qualité pour la contester et garantissant la fiabilité et la date de sa mise en ligne. Ainsi, M. E. ne s’étant pas associé à son épouse pour former le recours gracieux adressé par courrier du 14 février 2023, le délai de recours n’a pas été prorogé à son égard. La requête, en ce qui le concerne, introduite le 5 juin 2023, l’a dès lors été plus de deux mois après la publication régulière, le 10 février 2023, de la délibération attaquée. La fin de non-recevoir opposée en ce sens par la commune doit être accueillie.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

10. Aux termes de l’article L. 1311-17 du code général des collectivités territoriales : « La révision des conditions et charges grevant les donations ou legs consentis au profit des collectivités territoriales, de leurs groupements et de leurs établissements publics est régie par les articles 900-2 à 900-8 du code civil ». Aux termes de l’article 900-2 du code civil : « Tout gratifié peut demander que soient révisées en justice les conditions et charges grevant les donations ou legs qu’il a reçus, lorsque, par suite d’un changement de circonstances, l’exécution en est devenue pour lui soit extrêmement difficile, soit sérieusement dommageable ». Aux termes de l’article 900-4 du même code : « Le juge saisi de la demande en révision peut, selon les cas et même d’office, soit réduire en quantité ou périodicité les prestations grevant la libéralité, soit en modifier l’objet en s’inspirant de l’intention du disposant, soit même les regrouper, avec des prestations analogues résultant d’autres libéralités. / Il peut autoriser l’aliénation de tout ou partie des biens faisant l’objet de la libéralité en ordonnant que le prix en sera employé à des fins en rapport avec la volonté du disposant. / Il prescrit les mesures propres à maintenir, autant qu’il est possible, l’appellation que le disposant avait entendu donner à sa libéralité ».

11. Il résulte de la combinaison de ces dispositions que la modification des charges et conditions grevant un bien légué ou l’aliénation de ce bien ne peut avoir lieu que par décision de justice, dans les conditions et selon la procédure définies par les articles 900-2 à 900-8 du code civil.

12. Il est constant que la commune de Bihorel a reçu en donation la parcelle aujourd’hui cadastrée AH 937 et sise 5, place du général de Gaulle, ainsi que la maison qui y était érigée. Cette donation a été acceptée par deux délibérations des 4 juillet 1872 et 4 août 1877. Elle était assortie de charges et conditions tendant à ce que la commune ne puisse « faire élever sur le terrain en question des constructions ayant une autre destination qu’une école communale ou un presbytère » et que la maison à usage de presbytère léguée « conservera toujours sa destination actuelle ».

13. Il ressort des pièces du dossier, en particulier de l’appel à projet annexé à la délibération attaquée, que la cession du terrain en litige a pour objectif de permettre, en vue de la redynamisation du centre-bourg, la réalisation d’un projet de construction d’un ensemble immobilier comportant logements et commerces. Ce projet, qui a pour effet de modifier la destination de son terrain d’assiette et implique la démolition de l’immeuble accueillant actuellement le presbytère, méconnaît dès lors nécessairement les charges et conditions grevant la donation acceptée par la commune et dont elle n’a pas été relevée par une décision de justice. Est à cet égard sans incidence, eu égard aux termes de l’acte de donation, la circonstance que le projet prévoit un espace dédié à des fonctions presbytérales. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions citées au point 10 doit être accueilli.

14. Il résulte de ce qui précède, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de la requête, que l’association « Au coeur de Bihorel » et M. L. et autres, à l’exception de M. E., sont fondés à demander l’annulation de la délibération du 15 décembre 2022 du conseil municipal de la commune de Bihorel.

Sur la modulation dans le temps des effets de l’annulation :

15. L’annulation d’un acte administratif implique en principe que cet acte est réputé n’être jamais intervenu. Toutefois, s’il apparaît que cet effet rétroactif de l’annulation est de nature à emporter des conséquences manifestement excessives en raison tant des effets que cet acte a produits et des situations qui ont pu se constituer lorsqu’il était en vigueur, que de l’intérêt général pouvant s’attacher à un maintien temporaire de ses effets, il appartient au juge administratif – après avoir recueilli sur ce point les observations des parties et examiné l’ensemble des moyens, d’ordre public ou invoqués devant lui, pouvant affecter la légalité de l’acte en cause – de prendre en considération, d’une part, les conséquences de la rétroactivité de l’annulation pour les divers intérêts publics ou privés en présence et, d’autre part, les inconvénients que présenterait, au regard du principe de légalité et du droit des justiciables à un recours effectif, une limitation dans le temps des effets de l’annulation. Il lui revient d’apprécier, en rapprochant ces éléments, s’ils peuvent justifier qu’il soit dérogé au principe de l’effet rétroactif des annulations contentieuses et, dans l’affirmative, de prévoir dans sa décision d’annulation, ou, lorsqu’il a décidé de surseoir à statuer sur cette question, dans sa décision relative aux effets de cette annulation, que, sous réserve des actions contentieuses engagées à la date de sa décision prononçant l’annulation contre les actes pris sur le fondement de l’acte en cause, tout ou partie des effets de cet acte antérieurs à son annulation devront être regardés comme définitifs ou même, le cas échéant, que l’annulation ne prendra effet qu’à une date ultérieure qu’il détermine.

16. La commune de Bihorel sollicite, dans l’instance n° 2302233, la modulation dans le temps des effets de l’annulation prononcée au point 14 ou en cas d’impossibilité, demande qu’il soit dit qu’elle est « sans incidence sur la validité de l’avant-contrat ». Toutefois, elle n’apporte aucune précision quant aux conséquences manifestement excessives induites par cette annulation. Par ailleurs, s’il ressort d’un communiqué de presse, établi le 21 juin 2023, que le porteur du projet a été désigné, il n’est pas établi, ni même allégué qu’une promesse unilatérale de vente ait été signée entre ce dernier et la commune. Par suite, il n’y pas lieu de faire droit à sa demande de différer dans le temps les effets de l’annulation.

Sur les frais exposés et non compris dans les dépens :

17. En premier lieu, eu égard à ce qui a été dit au point 9, les conclusions présentées par M. E. au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ne sont pas recevables et ne peuvent dès lors qu’être rejetées.

18. En second lieu, les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’une somme soit mise à la charge d’une part, de l’association « Au coeur de Bihorel » et d’autre part, de M. L. et autres, qui ne sont pas, dans leurs instances respectives, la partie perdante, au titre des frais qui y ont été exposés par la commune de Bihorel. Il y a en revanche lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de cette dernière une somme de 750 € dans chacune des deux instances, au titre des frais respectivement exposés par l’association « Au coeur de Bihorel » et par M. L. et autres, à l’exception de M. E., et non compris dans les dépens.

Décide :

Article 1er : La délibération du 15 décembre 2022 du conseil municipal de la commune de Bihorel, ensemble les décisions des 24 janvier et 3 avril 2023 rejetant le recours gracieux de l’association « Au coeur de Bihorel » d’une part, et de M. L. et autres d’autre part, sont annulées.

Article 2 : La commune de Bihorel versera une somme de 750 € d’une part, à l’association « Au coeur de Bihorel » et d’autre part, à M. L. et autres, à l’exception de M. E., au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative

Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête n° 2302233 de M. L. et autres est rejeté.

Article 4 : Les conclusions présentées par la commune de Bihorel sont rejetées.

TA Rouen, 14 juin 2024, n° 2301320, Association « Au coeur de Bihorel »

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