Cession d’un terrain public à une personne privée avec réalisation d’une voie publique : ce n’est pas un contrat de commande publique

Note : dans la mesure où les travaux de voirie ne constituent pas l’objet principal du contrat entre la commune et le promoteur-constructeur.

Cour administrative d’appel de Douai

N° 11DA01951
Inédit au recueil Lebon
1re chambre – formation à 3 (ter)
M. Nowak, président
M. Hubert Delesalle, rapporteur
M. Moreau, rapporteur public
SELARL LÉTANG &ASSOCIÉS, avocat


lecture du jeudi 25 octobre 2012

Texte intégral

Vu, I, sous le n° 11DA01951, la requête enregistrée au greffe de la cour administrative d’appel de Douai le 20 décembre 2011 par télécopie et régularisée par la production de l’original le 21 décembre 2011, présentée pour la SOCIETE IMMOBILIERE CARREFOUR, dont le siège est Route de Paris, Zone Industrielle, BP 17 à Mondeville (14120), par Me P. Létang, avocat ; la SOCIETE IMMOBILIERE CARREFOUR demande à la cour :

1°) d’annuler le jugement nos 1003384-1003472 du 20 octobre 2011 par lequel le tribunal administratif de Lille a rejeté sa demande tendant à l’annulation de la délibération du 1er avril 2010 du conseil municipal de la commune de Noeux-les-Mines autorisant le maire à signer avec la société de distribution noeuxoise un contrat de vente portant sur des terrains appartenant à la commune et ayant vocation à accueillir un centre commercial, d’une part, et à ce qu’il soit enjoint au maire de faire constater la nullité ou la résolution de la vente conclue avec cette société, d’autre part ;

2°) d’annuler cette délibération ;

3°) d’enjoindre au maire de la commune de Noeux-les-Mines de résilier les contrats de vente relatifs aux lots A et B ;

4°) de mettre à la charge de la commune de Noeux-les-Mines une somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;

…………………………………………………………………………………………….


Vu, II, sous le n° 11DA01974, la requête enregistrée au greffe de la cour administrative d’appel de Douai par télécopie le 22 décembre 2011 et régularisée par la production de l’original le 26 décembre 2011, présentée pour la SOCIETE D’ETUDES, DEVELOPPEMENT ET REALISATION LOISINORD II, dont le siège social est 3 avenue Morane Saulnier à Vélizy-Villacoublay (78140), représentée par son gérant, par la société d’avocats Quadrige, avocat ; la SOCIETE D’ETUDES, DEVELOPPEMENT ET REALISATION LOISINORD II demande à la cour :

1°) d’annuler le jugement nos 1003384-1003472 du 20 octobre 2011 par lequel le tribunal administratif de Lille a rejeté sa demande tendant à l’annulation de la délibération du 1er avril 2010 du conseil municipal de la commune de Noeux-les-Mines autorisant le maire à signer avec la société de distribution noeuxoise un contrat de vente portant sur des terrains appartenant à la commune et ayant vocation à accueillir un centre commercial, d’une part, et à ce qu’il soit enjoint au maire de faire constater la nullité ou la résolution de la vente conclue avec cette société, d’autre part ;

2°) d’annuler cette délibération ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Noeux-les-Mines une somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;


…………………………………………………………………………………………….

Vu les autres pièces des dossiers ;

Vu le code de commerce ;

Vu le code général des collectivités territoriales ;

Vu le code des marchés publics ;

Vu le code de l’urbanisme ;

Vu la loi n° 85-704 du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d’ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d’oeuvre privée ;

Vu le code de justice administrative ;

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l’audience ;

Après avoir entendu au cours de l’audience publique :

– le rapport de M. Hubert Delesalle, premier conseiller,

– les conclusions de M. David Moreau, rapporteur public,

– les observations de Me C. Canet, avocat, pour la SOCIETE IMMOBILIERE CARREFOUR et Me I. Robert-Védié, avocat, pour la SOCIETE D’ETUDES, DEVELOPPEMENT ET REALISATION LOISINORD II,

– et les observations de Me E. Veniel-Gobbers, avocat, pour la commune de Noeux-les-Mines ;


Considérant que les requêtes de la SOCIETE IMMOBILIERE CARREFOUR et de la SOCIETE D’ETUDES, DEVELOPPEMENT ET REALISATION LOISINORD II sont dirigées contre le même jugement ; qu’il y a lieu de les joindre pour y être statué par un seul arrêt ;

Considérant que par une délibération en date du 1er avril 2010, le conseil municipal de la commune de Noeux-les-Mines a autorisé le maire à signer avec la société de distribution noeuxoise le contrat de vente portant sur deux ensembles fonciers dénommés lots A et B, d’une superficie d’un peu plus de 29 hectares, appartenant au domaine privé de la commune ; que la SOCIETE IMMOBILIERE CARREFOUR et la SOCIETE D’ETUDES, DEVELOPPEMENT ET REALISATION LOISINORD II demandent l’annulation du jugement nos 1003384-1003472 du 20 octobre 2011 par lequel le tribunal administratif de Lille a rejeté leur demande, qu’il a jointes, tendant à l’annulation de cette délibération ;


Sur la régularité du jugement :

Considérant, d’une part, qu’il résulte de la minute du jugement attaqué, laquelle est régulièrement signée, que les premiers juges ont visé l’ensemble des mémoires présentés par les sociétés et la commune ;

Considérant, d’autre part, que le tribunal administratif de Lille, qui n’était pas tenu de répondre à l’ensemble de l’argumentation développée devant lui, a, après avoir rappelé l’ensemble des termes de la délibération, suffisamment répondu, en tout état de cause, au moyen tiré de l’erreur de droit dont celle-ci aurait été entachée au regard de l’article L. 2241-1 du code général des collectivités territoriales ;

Sans qu’il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée par la commune de Noeux-les-Mines aux demandes de première instance ;


Sur les moyens tirés de l’irrégularité de la convocation du conseil municipal :

Considérant qu’aux termes de l’article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales :  » Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l’ordre du jour. (…) Elle est adressée par écrit, sous quelque forme que ce soit, au domicile des conseillers municipaux, sauf s’ils font le choix d’une autre adresse  » ; qu’aux termes de l’article L. 2121-12 du même code :  » Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. / Si la délibération concerne un contrat de service public, le projet de contrat ou de marché accompagné de l’ensemble des pièces peut, à sa demande, être consulté à la mairie par tout conseiller municipal dans les conditions fixées par le règlement intérieur. / Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs (…)  » ;

Considérant qu’il ressort des pièces du dossier et notamment de la liste de remise à leur domicile que la convocation des membres du conseil municipal à la séance du 1er avril 2010 leur a été adressée par une lettre du 26 mars 2010 remise à cette même date ; que l’allégation selon laquelle cette convocation aurait été remise à une date ultérieure n’est assortie d’aucune justification ; que cette lettre de convocation mentionnait l’ordre du jour de la séance du conseil municipal et était accompagnée de divers documents, notamment une note explicative de synthèse, un projet de délibération, le projet de contrat de vente à signer avec la société de distribution noeuxoise et l’avis du service des Domaines sur la valeur des parcelles en cause, sans qu’aucun élément ne soit davantage apporté de nature à établir l’absence de ces documents ; que ceux-ci permettaient ainsi à ses destinataires de disposer des informations suffisantes pour délibérer en connaissance de cause sur les questions qui leur étaient soumises ; que, par suite, les moyens tirés de l’irrégularité de la convocation du conseil municipal manquent en fait ;


Sur le moyen tiré de l’insuffisante motivation de la délibération :

Considérant qu’il y a lieu, par adoption des motifs retenus par les premiers juges, d’écarter le moyen tiré de la motivation insuffisante de la délibération au regard des dispositions de l’article L. 2241-1 du code général des collectivités territoriales ;


Sur le moyen tiré de l’absence de procédure de publicité et de mise en concurrence :

Considérant que la délibération du 1er avril 2010 a pour objet d’autoriser la vente, à la société de distribution noeuxoise, pour un montant de 1 929 200 euros, de parcelles appartenant au domaine privé de la commune, en vue de la réalisation par cette société d’un centre commercial ; que la délibération indique que l’acquéreur s’est engagé, en outre, à  » créer une voirie nouvelle  » permettant de relier un carrefour giratoire existant ainsi qu’à  » prendre en charge  » la réalisation d’un nouveau carrefour giratoire ; que le coût de ces travaux a été évalué à la somme de 800 000 euros s’agissant du premier et à 1 200 000 d’euros s’agissant du second ; qu’il ressort toutefois de l’ensemble des pièces du dossier, et notamment des termes de la délibération, du manque de spécification précise des ouvrages envisagés, de l’absence de formalisation d’un projet d’accord sur ce point et de l’intérêt particulier de la société de distribution noeuxoise à leur réalisation pour l’exploitation du futur centre commercial quand bien même la commune en retirerait un intérêt économique direct, qu’en dépit de leur montant, ces travaux ne constituent pas l’objet principal du contrat entre la commune et la société de distribution noeuxoise, lequel porte sur l’aliénation d’un immeuble, dont ils ne sont que l’accessoire ; qu’aucune disposition législative ou réglementaire n’impose aux collectivités locales de faire précéder la simple cession d’un immeuble du domaine privé d’une personne publique de mesures de publicité et d’organiser une mise en concurrence des acquéreurs éventuels ; qu’il s’ensuit que les moyens tirés de la méconnaissance des règles de publicité et de mise en concurrence applicables aux marchés publics de travaux, aux concessions de travaux et aux concessions d’aménagement ou résultant des principes généraux de la commande publique sont inopérants ;


Sur le moyen tiré de la méconnaissance de l’article 2 de la loi du 12 juillet 1985 :

Considérant qu’aux termes du premier alinéa du I de l’article 2 de la loi du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d’ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d’oeuvre privée :  » Le maître de l’ouvrage est la personne morale, mentionnée à l’article premier, pour laquelle l’ouvrage est construit. Responsable principal de l’ouvrage, il remplit dans ce rôle une fonction d’intérêt général dont il ne peut se démettre. / Il lui appartient (…) d’en assurer le financement (…)  » ; qu’aux termes de l’article 3 de la même loi :  » Dans la limite du programme et de l’enveloppe financière prévisionnelle qu’il a arrêtés, le maître de l’ouvrage peut confier à un mandataire, dans les conditions définies par la convention mentionnée à l’article 5, l’exercice, en son nom et pour son compte, de tout ou partie des attributions (…) de la maîtrise d’ouvrage (…)  » ;

Considérant, d’une part, qu’il ne ressort pas des pièces du dossier, et notamment pas de la délibération du 1er avril 2010, que la voie nouvelle que la société de distribution noeuxoise se propose de créer aurait vocation à devenir la propriété de la commune de Noeux-les-Mines quand bien même à la date de la délibération son emprise correspondait pour partie à des terrains propriété de la commune ; qu’il en va de même s’agissant de la création du carrefour giratoire au financement duquel la société s’est engagée alors surtout qu’il est constant que sa réalisation se fera sur une route relevant du domaine public du département du Pas-de-Calais ; que, d’autre part, cet engagement pris par la société de distribution noeuxoise auprès de la commune n’a pas pour objet et ne saurait avoir, en tout état de cause, pour effet de lui faire assurer le financement de l’ouvrage au sens des dispositions précitées de l’article 2 et, par conséquent de lui transférer l’un des attributs de la maîtrise d’ouvrage laquelle appartient au département, dès lors que celles-ci ne font pas obstacle par elles-mêmes à ce qu’un tiers subventionne la construction d’un ouvrage public ; qu’au demeurant, la société a expressément renoncé aux conditions suspensives qui assortissaient le compromis de vente préalablement conclu subordonnant notamment la réalisation de la vente à l’obtention d’un accord du département sur la création du carrefour avec délégation de la maîtrise d’ouvrage à son profit ; que, dès lors, les moyens tirés de la méconnaissance de la loi du 12 juillet 1985 en raison de l’impossibilité de déléguer la maîtrise d’ouvrage de ces ouvrages ou d’une délégation irrégulière de celle-ci doivent être écartés ;


Sur le moyen tiré de l’insuffisance du prix de cession :

Considérant qu’il ressort des pièces du dossier, et notamment de la délibération attaquée, qu’alors que le service des Domaines a évalué le prix de vente des deux lots A et B à la somme de 486 000 euros le 4 janvier 2010, le prix de vente retenu est de 1 929 200 euros ; que s’il est soutenu que l’offre de la SOCIETE D’ETUDES, DEVELOPPEMENT ET REALISATION LOISINORD II comportait un prix plus élevé et était à ce titre plus avantageuse, cette circonstance n’est pas, par elle-même, de nature à établir que le prix de vente des parcelles à la société de distribution noeuxoise serait inférieur à leur valeur vénale ; qu’en outre, aucune règle, ni aucun principe, n’impose aux collectivités de céder leur domaine privé au mieux-offrant ; qu’à supposer même que la cession ait été faite à un prix inférieur à la valeur résultant de la proposition de la SOCIETE D’ETUDES, DEVELOPPEMENT ET REALISATION LOISINORD II, elle ne saurait être regardée comme méconnaissant le principe selon lequel une collectivité publique ne peut pas céder un élément de son patrimoine à un prix inférieur à sa valeur à une personne poursuivant des fins d’intérêt privé dès lors que cette cession était justifiée par des motifs d’intérêt général et comportait des contreparties suffisantes liées à la réalisation d’équipements publics contribuant au désenclavement d’un certain nombre de parcelles et à l’amélioration des conditions générales de circulation du secteur ; que, dès lors, les sociétés requérantes ne sont pas fondées à soutenir que la délibération du 1er avril 2010 aurait illégalement autorisé la vente des lots A et B pour un prix inférieur à leur valeur vénale ;


Sur le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l’article L. 332-6 du code de l’urbanisme :

Considérant qu’aux termes de l’article L. 332-6 du code de l’urbanisme :  » Les bénéficiaires d’autorisations de construire ne peuvent être tenus que des obligations suivantes : / 1° Le versement de la taxe locale d’équipement prévue à l’article 1585 A du code général des impôts ou de la participation instituée dans les secteurs d’aménagement définis à l’article L. 332-9 ou dans les périmètres fixés par les conventions visées à l’article L. 332-11-3 ; / 2° Le versement des contributions aux dépenses d’équipements publics mentionnées à l’article L. 332-6-1. / Toutefois ces contributions telles qu’elles sont définies aux 2° et 3° dudit article ne peuvent porter sur les équipements publics donnant lieu à la participation instituée dans les secteurs d’aménagement définis à l’article L. 332-9 ou dans les périmètres fixés par les conventions visées à l’article L. 332-11-3 ; / 3° La réalisation des équipements propres mentionnée à l’article L. 332-15 ; / 4° Le versement de la redevance d’archéologie préventive prévue aux articles L. 524-2 à L. 524-13 du code du patrimoine  » ; que l’article L. 332-6-1 du même code fixe limitativement la liste des contributions aux dépenses d’équipements publics prévus au 2° de l’article L. 332-6 parmi lesquelles ne figurent pas la réalisation de travaux de voirie ;

Considérant que les articles L. 332-6 et suivants du code de l’urbanisme énumèrent les participations aux dépenses d’équipement public qui peuvent être mises à la charge des  » bénéficiaires d’autorisations de construire  » ; que la délibération attaquée ne constitue pas une autorisation de construire et ne subordonne pas la délivrance d’une telle autorisation au versement, par la société de distribution noeuxoise, d’une participation à des dépenses d’équipement public ; que, dès lors, le moyen tiré de la violation de ces dispositions est inopérant ;


Sur le moyen tiré de l’abus de position dominante :

Considérant qu’aux termes du premier alinéa de l’article L. 420-2 du code de commerce :  » Est prohibée (…) l’exploitation abusive par une entreprise ou un groupe d’entreprises d’une position dominante sur le marché intérieur ou une partie substantielle de celui-ci. Ces abus peuvent notamment consister en refus de vente, en ventes liées ou en conditions de vente discriminatoires ainsi que dans la rupture de relations commerciales établies, au seul motif que le partenaire refuse de se soumettre à des conditions commerciales injustifiées  » ;

Considérant que si la SOCIETE D’ETUDES, DEVELOPPEMENT ET REALISATION LOISINORD II soutient que la délibération attaquée aurait pour effet, en optant pour l’offre de la société de distribution noeuxoise, de placer la société exploitant les hypermarchés à l’enseigne  » E. Leclerc  » en situation d’abuser automatiquement d’une position dominante compte tenu de son implantation préexistante dans la zone de chalandise, elle n’apporte aucun élément de nature à l’établir ; que, dès lors, le moyen n’est pas fondé à soutenir que cette délibération méconnaîtrait le droit de la concurrence ;

Considérant qu’il résulte de tout ce qui précède que la SOCIETE IMMOBILIERE CARREFOUR et la SOCIETE D’ETUDES, DEVELOPPEMENT ET REALISATION LOISINORD II ne sont pas fondées à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lille a rejeté leur demande ; que, par voie de conséquence, les conclusions à fin d’injonction présentées par la SOCIETE IMMOBILIERE CARREFOUR doivent être rejetées ;


Sur l’application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

Considérant que les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Noeux-les-Mines, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que la SOCIETE IMMOBILIERE CARREFOUR et la SOCIETE D’ETUDES, DEVELOPPEMENT ET REALISATION LOISINORD II demandent au titre des frais exposés par elles et non compris dans les dépens ; qu’en revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de chacune de ces sociétés le versement à la commune de Noeux-les-Mines d’une somme de 1 500 euros au titre des frais de même nature exposés par elle ;


DECIDE :


Article 1er : Les requêtes de la SOCIETE IMMOBILIERE CARREFOUR et de la SOCIETE D’ETUDES, DEVELOPPEMENT ET REALISATION LOISINORD II sont rejetées.


Article 2 : La SOCIETE IMMOBILIERE CARREFOUR et la SOCIETE D’ETUDES, DEVELOPPEMENT ET REALISATION LOISINORD II verseront chacune à la commune de Noeux-les-Mines une somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.


Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la SOCIETE IMMOBILIERE CARREFOUR, à la SOCIETE D’ETUDES, DEVELOPPEMENT ET REALISATION LOISINORD II, à la société de distribution noeuxoise et à la commune de Noeux-les-Mines.