Aménagement : qu’est-ce que l’extension de l’urbanisation et un espace boisé ?

Conseil d’État 

N° 399094    
ECLI:FR:CECHR:2018:399094.20180411
Mentionné dans les tables du recueil Lebon
6ème et 5ème chambres réunies
Mme Laure Durand-Viel, rapporteur
Mme Julie Burguburu, rapporteur public
SCP GATINEAU, FATTACCINI ; SCP LYON-CAEN, THIRIEZ, avocats

lecture du mercredi 11 avril 2018

Vu la procédure suivante :

M. C…L…et M. C…N…, M. A…M…, Mme G…M…-O…, Mme F…M…et M. B…M…, l’association de défense Green Square, la Fédération Rhône-Alpes de protection de la nature de la Haute-Savoie (FRAPNA-74), l’association Lac d’Annecy environnement, l’association Les amis de la terre en Haute-Savoie, l’association le G.E.A.I, M. K…J…, Mme E…H…et M. D…I…ont demandé au tribunal administratif de Grenoble d’annuler la décision du 27 janvier 2012 du conseil municipal d’Annecy-le-Vieux portant approbation du plan local d’urbanisme.

Par un jugement nos 1201529-1201741-1201760-1203518 du 22 mai 2014, le tribunal administratif de Grenoble a annulé cette délibération en tant seulement qu’elle a prévu le classement en zones UTL 1 et UTL 2 de certains espaces proches du rivage, qu’elle n’a pas classé en espaces boisés classés les groupements d’arbres les plus significatifs situés le long de l’avenue du Petit Port et qu’elle a adopté des dispositions réglementaires du secteur Ab méconnaissant celles de l’article R. 123-7 du code de l’urbanisme.

Par un arrêt nos 14LY02209, 14LY02257, 14LY02285, 14LY02315 du 23 février 2016, la cour administrative d’appel de Lyon a, sur appel de M.L…, M. N…, MmeH…, la commune d’Annecy-le-Vieux, M. A…M…, Mme M… -O…, Mme F…M…et M. B…M…, d’une part, annulé ce jugement en ce qu’il a annulé la délibération du conseil municipal d’Annecy-le-Vieux du 27 janvier 2012 en tant qu’elle crée la zone UTL 2  » avenue du Petit Port  » et qu’elle concerne certaines dispositions du règlement du secteur Ab et, d’autre part, rejeté les conclusions de la FRAPNA-74, en ce qu’elles tendent à l’annulation de la délibération du conseil municipal d’Annecy-le-Vieux du 27 janvier 2012 en tant qu’elle crée la zone UTL 2  » avenue du Petit Port  » et qu’elle concerne le règlement du secteur Ab ainsi que le surplus des conclusions des parties.

Par un pourvoi sommaire, un mémoire complémentaire, un mémoire en reprise d’instance et trois mémoires en réplique, enregistrés les 25 avril 2016, 25 juillet 2016, 27 février 2017, 13 juin 2017, 18 janvier 2018 et 19 mars 2018 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, la commune d’Annecy et la communauté d’agglomération le Grand Annecy demandent au Conseil d’Etat :

1°) d’annuler cet arrêt, en ce qu’il rejette les conclusions présentées devant la cour tendant à l’annulation du jugement du 22 mai 2014 du tribunal administratif de Grenoble, en tant que, d’une part, il annule la délibération du 27 janvier 2012 approuvant le plan local d’urbanisme de la commune d’Annecy-le-Vieux, en ce que cette délibération classe en zone UTL 1 le secteur  » Avenue du Petit Port  » et en zone UTL 2 le secteur  » Presqu’île de l’Impérial  » et, d’autre part, il annule la même délibération en ce qu’elle s’abstient de classer en espaces boisés les groupements d’arbres les plus significatifs situés le long de l’avenue du Petit Port ;

2°) réglant l’affaire au fond, d’annuler le jugement du tribunal administratif de Grenoble du 22 mai 2014 en tant qu’il annule partiellement la délibération du conseil municipal du 27 janvier 2012 ;

3°) de mettre à la charge de M.L…, M.N…, M. A…M…, de Mme M…-O…, MmeM…, M. B…M…, l’association de défense Green Square, la FRAPNA-74, l’association Lac d’Annecy environnement, l’association Les amis de la terre en Haute-Savoie, l’association le G.E.A.I., M.J…, MmeH…, et M.I…, la somme globale de 4 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :
– le code de l’urbanisme ;
– le code général des collectivités territoriales ;
– le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

– le rapport de Mme Laure Durand-Viel, auditeur,

– les conclusions de Mme Julie Burguburu, rapporteur public.

La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Gatineau, Fattaccini, avocat de la commune d’Annecy et autre, et à la SCP Lyon-Caen, Thiriez, avocat de la Fédération Rhône-Alpes de protection de la nature de la Haute-Savoie et autres.

1. Considérant que, par une délibération du 27 janvier 2012, le conseil municipal d’Annecy-le-Vieux a approuvé le plan local d’urbanisme de la commune à laquelle s’est substituée, à compter du 1er janvier 2017, la commune nouvelle d’Annecy ; que, par un jugement du 22 mai 2014, le tribunal administratif de Grenoble a annulé cette délibération en tant, notamment, qu’elle classait en zone UTL 1 et UTL 2 des espaces proches du rivage et qu’elle ne classait pas en espaces boisés à protéger les groupements d’arbres les plus significatifs situés le long de l’avenue du Petit Port ; que, par un arrêt du 23 février 2016, la cour administrative de Lyon a, notamment, annulé ce jugement en ce qu’il avait annulé les dispositions du plan local d’urbanisme classant en zone UTL 2 le secteur  » Avenue du Petit Port « , rejeté la demande d’annulation sur ce point et rejeté le surplus des conclusions des parties, notamment celles de la commune relatives à l’annulation du classement de deux autres espaces situés proches du rivage, c’est-à-dire le classement en zone UTL 1 du secteur  » Avenue du Petit Port  » et en zone UTL 2 du secteur  » Presqu’île de l’Impérial  » ; qu’eu égard à leur portée, les conclusions du pourvoi en cassation de la commune nouvelle d’Annecy et de la communauté d’agglomération le Grand Annecy doivent être regardées comme dirigées contre cet arrêt en tant qu’il confirme l’annulation du classement de ces deux derniers secteurs ainsi que l’annulation du document d’urbanisme en tant qu’il ne classe pas en espaces boisés à protéger les groupements d’arbres les plus significatifs situés le long de l’avenue du Petit Port ; que l’association Fédération Rhône-Alpes de protection de la nature de la Haute-Savoie conclut, par la voie du pourvoi incident, à l’annulation de l’arrêt en tant qu’il statue sur le classement en zone UTL 2 du secteur  » Avenue du Petit Port  » ;

Sur la fin de non-recevoir opposée au pourvoi en tant qu’il émane de la communauté d’agglomération le Grand Annecy :

2. Considérant qu’aux termes du I de l’article L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales :  » La communauté d’agglomération exerce de plein droit au lieu et place des communes membres les compétences suivantes : / (…) 2° En matière d’aménagement de l’espace communautaire : / a) Schéma de cohérence territoriale et schéma de secteur ; plan local d’urbanisme, document d’urbanisme en tenant lieu et carte communale ; (…)  » ; que, par un arrêté du préfet de la Haute-Savoie du 29 juillet 2016 portant fusion de la communauté d’agglomération d’Annecy et des communautés de communes du Pays d’Alby, du Pays de Fillière, de la Rive Gauche du Lac d’Annecy, de la Tournette, la communauté d’agglomération le Grand Annecy, incluant la commune d’Annecy issue de la fusion entre la commune d’Annecy-le-Vieux et cinq autres communes, a été créée à compter du 1er janvier 2017 ; qu’en application de ces dispositions, la communauté d’agglomération le Grand Annecy s’est substituée au cours de l’instance de cassation à la commune d’Annecy-le-Vieux qui avait introduit un pourvoi le 25 avril 2016 ; que, par suite, la fin de non-recevoir tirée de ce que cet établissement public n’avait pas qualité pour se pourvoir en cassation peut être écartée ;

Sur les conclusions dirigées contre l’arrêt attaqué en tant qu’il statue sur le classement en zone UTL 2 du secteur  » Presqu’île de l’Impérial  » :

3. Considérant qu’aux termes de l’article R. 711-3 du code de justice administrative :  » Si le jugement de l’affaire doit intervenir après le prononcé de conclusions du rapporteur public, les parties ou leurs mandataires sont mis en mesure de connaître, avant la tenue de l’audience, le sens de ces conclusions sur l’affaire qui les concerne  » ; que la communication aux parties du sens des conclusions, prévue par ces dispositions, a pour objet de mettre les parties en mesure d’apprécier l’opportunité d’assister à l’audience publique, de préparer, le cas échéant, les observations orales qu’elles peuvent y présenter, après les conclusions du rapporteur public, à l’appui de leur argumentation écrite et d’envisager, si elles l’estiment utile, la production, après la séance publique, d’une note en délibéré ; qu’en conséquence, les parties ou leurs mandataires doivent être mis en mesure de connaître, dans un délai raisonnable avant l’audience, l’ensemble des éléments du dispositif de la décision que le rapporteur public compte proposer à la formation de jugement d’adopter, à l’exception de la réponse aux conclusions qui revêtent un caractère accessoire, notamment celles qui sont relatives à l’application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ; que cette exigence s’impose à peine d’irrégularité de la décision rendue sur les conclusions du rapporteur public ; que le rapporteur public qui, après avoir communiqué le sens de ses conclusions, envisage de modifier sa position doit, à peine d’irrégularité de la décision, mettre les parties à même de connaître ce changement ;

4. Considérant qu’il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond, notamment du relevé de l’application  » Sagace « , que le rapporteur public devant la cour administrative de Lyon a porté à la connaissance des parties, le 16 janvier 2016 à 0 h 10, le sens des conclusions qu’il envisageait de prononcer comportant notamment la mention suivante :  » Censure de l’annulation prononcée par le tribunal de la zone UTL 2 créée par la délibération du 27 janvier 2012, cette nouvelle zone, proche du rivage, ne méconnaissant pas le principe de l’extension limitée de l’urbanisation de l’article L. 146-4 II  » ; que le rapporteur public a modifié ces termes, le 2 février 2016 à 7 h 30, soit moins de trois heures avant l’audience fixée le même jour à 10 h 00, en limitant au secteur  » Avenue du Petit Port  » la censure à laquelle il concluait, s’agissant de la zone UTL 2 ; qu’ainsi, la commune défenderesse dans l’instance d’appel ne peut, dans les circonstances de l’espèce, être regardée comme ayant été mise en mesure de connaître, dans un délai raisonnable avant l’audience, la modification du sens des conclusions du rapporteur public ; que les requérantes sont, par suite, fondées à demander l’annulation de l’arrêt qu’elles attaquent en tant qu’il statue sur le classement en zone UTL 2 du secteur  » Presqu’île de l’Impérial « , seul concerné par ce changement ;

Sur les conclusions dirigées contre l’arrêt attaqué en tant qu’il statue sur l’absence de classement en espaces boisés classés des groupements d’arbres les plus significatifs situés le long de l’avenue du Petit Port :

5. Considérant qu’aux termes du dernier alinéa de l’article L. 146-6, dans sa rédaction applicable au litige, désormais repris à l’article L. 121-27 :  » Le plan local d’urbanisme doit classer en espaces boisés, au titre de l’article L. 130-1 du présent code, les parcs et ensembles boisés existants les plus significatifs de la commune ou du groupement de communes, après consultation de la commission départementale en matière de nature, de paysages et de sites  » ; qu’en qualifiant, par une appréciation souveraine exempte de dénaturation, de  » particulièrement significatifs au sens de l’article L. 146-6  » les espaces boisés situés à proximité du lac dans les zones UTL 1 et UTL 2, en bordure de l’avenue du Petit Port, la cour administrative d’appel, qui a suffisamment motivé son arrêt sur ce point, n’a pas commis d’erreur de droit ;

Sur les conclusions dirigées contre l’arrêt attaqué en tant qu’il statue sur le classement en zone à urbaniser d’espaces proches du rivage :

En ce qui concerne le pourvoi principal :

6. Considérant qu’aux termes du II de l’article L. 146-4 du code de l’urbanisme alors applicable, désormais repris à l’article L. 121-13 :  » L’extension limitée de l’urbanisation des espaces proches du rivage ou des rives des plans d’eau intérieurs désignées à l’article 2 de la loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 précitée doit être justifiée et motivée, dans le plan local d’urbanisme, selon des critères liés à la configuration des lieux ou à l’accueil d’activités économiques exigeant la proximité immédiate de l’eau. / Toutefois, ces critères ne sont pas applicables lorsque l’urbanisation est conforme aux dispositions d’un schéma de cohérence territoriale ou d’un schéma d’aménagement régional ou compatible avec celles d’un schéma de mise en valeur de la mer. En l’absence de ces documents, l’urbanisation peut être réalisée avec l’accord du représentant de l’Etat dans le département. Cet accord est donné après que la commune a motivé sa demande et après avis de la commission départementale compétente en matière de nature, de paysages et de sites appréciant l’impact de l’urbanisation sur la nature. (…)  » ; que doivent être regardées comme une extension de l’urbanisation au sens de ces dispositions l’ouverture à la construction de zones non urbanisées ainsi que la densification significative de zones déjà urbanisées ;

7. Considérant, en premier lieu, que c’est sans erreur de droit ni contradiction de motifs que la cour, après avoir recherché si les classements litigieux avaient obtenu l’accord du préfet, a examiné si les conditions d’utilisation du sol permises dans chacun des secteurs en cause pouvaient être regardées comme permettant une extension de l’urbanisation au sens du II de l’article L. 146-4 du code de l’urbanisme ;

8. Considérant, en deuxième lieu, que, pour estimer que le classement en zone UTL 1 du secteur  » Avenue du Petit Port  » pouvait être regardé comme permettant illégalement une extension non limitée de l’urbanisation au sens du II de l’article L. 146-4 du code de l’urbanisme, la cour s’est fondée sur la double circonstance que le secteur couvert par cette zone était peu urbanisé et que les conditions dans lesquelles les dispositions du règlement du plan local d’urbanisme permettaient son urbanisation l’exposaient à l’implantation d’installations susceptibles d’en modifier très significativement le caractère, sur une surface importante ; que ce faisant, elle n’a pas commis d’erreur de droit, d’une part, en se fondant sur des critères quantitatifs pour apprécier l’existence d’une extension de l’urbanisation et, d’autre part, en ne portant pas son appréciation à l’échelle de l’ensemble du centre-ville d’Annecy-le-Vieux ou de la totalité du territoire couvert par le plan local d’urbanisme ;

9. Considérant, en troisième lieu, que les moyens tirés de ce que la cour n’a pas pris en compte la destination des constructions permises par le plan local d’urbanisme ni l’objectif de limitation de la densité des constructions manquent en fait, la cour s’étant référée aux conditions dans lesquelles les dispositions du règlement du plan local d’urbanisme permettent l’urbanisation de la zone, après avoir rappelé les objectifs des auteurs du plan local d’urbanisme, la vocation de la zone, les types de construction qui y sont autorisés ainsi que les coefficients d’emprise au sol et le nombre de niveaux fixés par le règlement de la zone ;

10. Considérant, enfin, qu’en jugeant que le classement en zone UTL 2 du secteur  » Avenue du Petit Port  » ne pouvait être regardé comme constituant une extension limitée de l’urbanisation au sens du II de l’article L. 146-4 du code de l’urbanisme, la cour s’est livrée à une appréciation souveraine des faits qui n’est pas, en l’absence de dénaturation, susceptible d’être discutée devant le juge de cassation ;

En ce qui concerne le pourvoi incident :

11. Considérant que la cour n’a pas commis l’erreur de droit alléguée par le pourvoi incident en jugeant que les conditions d’urbanisation prévues par les dispositions relatives à la zone UTL 2  » Avenue du Petit Port  » n’étant pas de nature à entraîner une extension de l’urbanisation au sens du II de l’article L. 146-4 du code de l’urbanisme, la commune était fondée à demander l’annulation du jugement attaqué en ce qu’il annule la création de cette zone, alors même qu’elle avait auparavant confirmé l’annulation du plan local d’urbanisme en tant qu’il avait omis de classer en espaces boisés à protéger, en application des articles L. 146-6 et L. 130-1 du même code, les groupements d’arbres les plus significatifs situés le long de l’avenue du Petit Port, dont certains au sein de la zone UTL2  » Avenue du Petit Port  » ; qu’en effet, cette annulation a nécessairement pour conséquence d’exclure des zones urbaines en cause les espaces qui devront être classés au titre de l’article L. 130-1 du même code ;

12. Considérant qu’il résulte de tout ce qui précède que l’arrêt attaqué ne doit être annulé qu’en tant qu’il statue sur le classement en zone UTL 2 du secteur  » Presqu’île de l’Impérial  » ; que les conclusions incidentes présentées par la Fédération Rhône-Alpes de protection de la nature de la Haute Savoie doivent être rejetées ;

Sur les conclusions présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

13. Considérant qu’il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de faire droit aux demandes présentées par la commune d’Annecy, la communauté d’agglomération le Grand Annecy, l’association Lac d’Annecy environnement, l’association Les amis de la terre en Haute-Savoie et la Fédération Rhône-Alpes de protection de la nature de la Haute-Savoie, au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;

D E C I D E :
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Article 1er : L’arrêt nos 14LY02209, 14LY02257, 14LY02285, 14LY02315 de la cour administrative d’appel de Lyon du 23 février 2016 est annulé en tant qu’il statue sur le classement en zone UTL 2 du secteur  » Presqu’île de l’Impérial « .

Article 2 : Le surplus des conclusions présentées par la commune d’Annecy et la communauté d’agglomération le Grand Annecy est rejeté.

Article 3 : Les conclusions présentées par la Fédération Rhône-Alpes de protection de la nature de la Haute Savoie, l’association Lac d’Annecy environnement et l’association Les amis de la terre en Haute-Savoie sont rejetées.

Article 4 : L’affaire est renvoyée, dans la mesure de l’annulation prononcée à l’article 1er, à la cour administrative d’appel de Lyon.

Article 5 : La présente décision sera notifiée à la commune d’Annecy, à la communauté d’agglomération le Grand Annecy, à la Fédération Rhône-Alpes de protection de la nature de la Haute-Savoie, à l’association Lac d’Annecy environnement et à l’association les amis de la terre en Haute-Savoie.
Copie en sera adressée à M. C…L…, à M. C…N…, à M. A…M…, à Mme G…M…-O…, à Mme F…M…, à M. B…M…, à l’association de défense Green Square, à l’association le G.E.A.I., à M. K…J…, à Mme E…H…, à M.D… I…et au ministre de la cohésion des territoires.