L’instruction de la demande de PC et la décision

L’instruction de la demande et la décision de permis de construire
Paragraphe 1 : le dossier de demande de permis de construire

a) Qualités requises pour déposer un permis de construire

Aux termes de l’art. R 421-1-1 du Code de l’Urbanisme, la demande de permis de construire est présentée soit par le propriétaire du terrain ou son mandataire, soit par une personne justifiant d’un titre l’habilitant à construire sur le terrain, soit par une personne ayant qualité pour bénéficier de l’expropriation dudit terrain pour cause d’utilité publique.Selon un principe jurisprudentiel bien établi, la qualité du demandeur doit s’apprécier à la date de la décision de l’autorité compétente d’où il suit que cette qualité est susceptible d’être régularisée tout au long de son instruction.

De même, une jurisprudence fondée sur le principe selon lequel, le permis de construire est délivré sous réserves du droit des tiers, considère que l’administration n’a pas à s’immiscer dans les questions de droit privé et doit, en conséquence, s’en tenir à la qualité présentée par le propriétaire apparent.

Qui a qualité pour déposer la demande de permis de construire lorsque les travaux projetés concernent un immeuble en co-propriété ?

La jurisprudence du Conseil d’État (C.E. 23 juin 1995 syndicat des copropriétaires de l’immeuble sis 76, rue Vieille du Temple – PARIS, B.J.D.U 3/95 page 260) juge qu’il appartient à l’autorité administrative instruisant cette demande de vérifier si les travaux projetés affectent des parties communes ou l’aspect extérieur de cet immeuble et, dans ce cas, d’exiger la production au dossier de l’assemblée générale de la co-propriété autorisant ces travaux.

S’agissant du titre habilitant une personne non propriétaire à déposer cette demande, ce titre doit résulter des stipulations expresses d’une convention, tel étant le cas d’une promesse de vente ou encore d’un bail à construction.

b) Établissement du projet par un architecte.

* Quelle que soit l’identité du demandeur et en application de l’art. L 421-2 du Code de l’Urbanisme, et conformément aux dispositions de l’art. 3 de la loi du 3 janvier 1977 sur l’architecture, la demande de permis de construire ne peut être instruite que si la personne qui désire entreprendre les travaux soumis à l’autorisation de construire a fait appel à un architecte pour établir le projet architectural faisant l’objet de la demande de permis de construire.
Toutefois, cette prescr1ption de nature générale reçoit les exceptions suivantes, prévues par l’art. R 421-1-2 du Code de l’urbanisme. Ces exceptions visent les personnes physiques qui déclarent vouloir édifier ou modifier pour elles-même :

– une construction à usage autre qu’agricole dont la surface de plancher hors œuvre net n’excède pas 170 m²,
– les constructions à usage agricole dont la surface de plancher hors œuvre net n’excède pas 800 m²,
– les serres de production dont le pied droit a une hauteur inférieure à 4 mètres et dont la surface de plancher hors œuvres net n’excède pas 2000 m².

Enfin, et aux termes de l’article L 421-2 dernier alinéa, le recours à l’architecte n’est pas non plus obligatoire pour les travaux soumis au permis de construire qui concernent exclusivement l’aménagement et l’équipement des espaces intérieurs des constructions et vitrines commerciales ou qui sont limités à des reprises n’entraînant pas de modifications visibles à l’extérieur.

c) Le contenu du dossier de demande de permis de construire

* La demande proprement dite est établie conformément à un modèle national annexé l’article A 421 -1 du Code de l’Urbanisme. Cette demande précise, en application de l’article R 421-1-1 du CU, l’identité du demandeur, l’identité et la qualité de l’auteur du projet, la situation et la superficie du terrain, l’identité de son propriétaire au cas où celui-ci n’est pas l’auteur de la demande, la nature des travaux et la destination des constructions ainsi que leur densité.
* A cette demande, se trouve joint un dossier dont le contenu est réglementé par l’article R 421-2 du CU. Ce dossier exprime le projet architectural mentionné par l’article L 421-2 du CU. A ce titre, il comporte :

– En toute hypothèse, lorsque le projet porte sur une construction :
1°) le plan de situation du terrain
2°) le plan de masse des constructions à édifier ou à modifier, coté dans les trois dimensions, des travaux extérieurs à celles-ci et des plantations maintenues, supprimées ou crées.

Lorsque les bâtiments ou ouvrages objet du projet doivent être desservis par des équipements publics, le plan de masse indique le tracé de ces équipements et les modalités selon lesquelles les bâtiments ou ouvrages y seront raccordés.

A défaut d’équipements publics, le plan de masse indique les équipements privés prévus, notamment pour l’alimentation en eau et l’assainissement.

3°) les plans des façades

4°) une ou des vues en coupe précisant l’implantation de la construction par rapport au terrain naturel à la date du dépôt de la demande du permis de construire et indiquant le traitement des espaces extérieurs.

De plus, le décret du 18 mars 1994, pris en application de la loi “paysages” du 8 janvier 1993 à complété l’article R 421-2 du CU en exigeant la production de certaines pièces complémentaires connues sous l’appellation de “volet paysages”. Ces pièces consistent donc dans :

5°) deux documents photographiques au moins permettant de situer le terrain respectivement dans le paysage proche et lointain et d’apprécier la place qu’il y occupe. Les points et les angles de prises de vue seront reportés sur le plan de situation et le plan de masse.

6°) un document graphique au moins permettant d’apprécier l’insertion du projet de construction dans l’environnement, son impact visuel ainsi que le traitement des accès et abords.
Lorsque le projet comporte la plantation d’arbres de haute tige, les documents graphiques devront faire apparaître la situation à l’achèvement des travaux et celle à long terme.

7°) une notice permettant d’apprécier l’impact visuel du projet. A cet effet, elle décrit le paysage et l’environnement existants et expose et justifie les dispositions prévues pour assurer l’insertion dans ce paysage de la construction de ses accès et de ses abords.

8°) l’étude d’impact lorsqu’elle est exigée.
Toutefois, les pièces 6 et 7 ci-dessus ne sont pas exigibles en application de l’article R 421-2-B lorsque les trois conditions ci-après se trouvent à la fois réunies :

a) le terrain servant d’assiette au projet est situé dans une zone urbaine d’un plan local d’urbanisme approuvé ou, en l’absence de document d’urbanisme opposable, dans la partie actuellement urbanisée de la commune.
b) le terrain est situé dans une zone ne faisant pas l’objet d’une protection particulière au titre des monuments historiques, des sites, des paysages ou de la protection du patrimoine architectural urbain.
c) le projet se trouve exempté du recours à un architecte en application des dispositions du 7ème alinéa de l’article L 421-2.

S’agissant des travaux sur construction existant et ne comportant ni modification du volume extérieur ni changement de destination : En application de l’article R 421-2 du CU, les pièces visées sous les alinéas 4 à 7 ci-dessus ne sont pas exigibles.

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Paragraphe 2 : Le dépôt et l’instruction de la demande

a) le dépôt de la demande

* La demande de permis de construire et le dossier qui l’accompagne devant être normalement établis en 4 exemplaires (cf article R 421-8 CU), tous ces exemplaires sont adressés au maire de la commune du lieu de situation du projet et ce, en application de l’article R 421-9 du CU. Cette transmission se fait soit par pli recommandé avec AR, soit par dépôt en mairie contre décharge.
* Il incombe au maire de transmettre les exemplaires du dossier dans la semaine qui suit leur dépôt aux différentes autorités énumérées par l’article L 421-2-3 du CU, à savoir :
1°) dans les cas où le permis de construire est délivré au nom de la commune :
a) le maire en transmet un exemplaire au préfet
b) dans le cas où la commune a délégué ses compétences à un EPCI, le maire conserve un exemplaire du dossier, en transmet un au préfet et les deux autres au Président de l’EPCI..
2°) dans le cas où le permis de construire est délivré au nom de l’État :
a) le maire conserve un exemplaire de la demande et transmet les autres au préfet
b) dans les cas où la commune a délégué sa compétence à un EPCI, le maire conserve un exemplaire de la demande, en transmet un exemplaire au Président de l’EPCI et les autres au préfet.
* En outre, et en application de l’article R 421-9 précité du CU, le maire :
– affecte un numéro d’enregistrement à la demande et ce numéro suivra le dossier pendant tout le processus d’instruction de la demande.
– procède, dans les quinze jours qui suivent le dépôt de la demande et pendant la durée d’instruction de celle-ci, à l’affichage en mairie d’un avis de dépôt de la demande comprenant les mentions suivantes : nom du demandeur, numéro et date d’enregistrement de la demande, adresse du terrain, SHON et hauteur du projet, destination de la construction.

b) L’instruction de la demande et la notion de permis de construire tacite

1- La notification du délai d’instruction.

Si le dossier est complet, l’autorité compétente pour statuer fait connaître au demandeur, en application de l’article R 421-12 du CU, dans les quinze jours de la réception en mairie, le numéro d’enregistrement du dossier ainsi que la date avant laquelle compte tenu du délai réglementaire d’instruction, la décision devra lui être notifiée.
Cette transmission se fera par lettre recommandée avec AR.
Si, en revanche, le dossier déposé est incomplet, et dans ce même délai de quinze jours, l’autorité compétente invite, dans les mêmes formes, le demandeur à fournir les pièces complémentaires. Aux termes de l’article R 421-13 du CU, le délai d’instruction ne commencera de courir que du jour de la réception en mairie de ces pièces complémentaires.

2- La notion de permis tacite
Celle-ci découle de la mise en oeuvre du mécanisme suivant :
* A défaut de réception, par le demandeur, de la lettre de notification ci-dessus visée et ayant pour objet de lui notifier le délai d’instruction de sa demande, il peut alors saisir, en application de l’article R 421-14 du CU, l’autorité compétente pour statuer par lettre recommandée avec AR et requérir de sa part l’instruction de sa demande.
Le demandeur notifie une copie de sa lettre de réquisition au préfet.
* Lorsque, dans le délai de huit jours de la réception de l’avis de réception postale de cette mise en demeure adressée à l’autorité compétente, la lettre de notification du délai d’instruction n’a pas été émise, le délai d’instruction de la demande part de la date de réception de la mise en demeure telle qu’elle figure sur l’avis de réception postal.
Dans ces conditions, si aucune décision n’a été adressée au demandeur à l’expiration d’un délai de deux mois à compter de la date figurant sur cet avis de réception postale, la lettre de mise en demeure, accompagnée de son avis de réception, vaut permis de construire tacite.

* Toutefois, l’article R 421-14 dispose que ce mécanisme aboutissant au permis de construire tacite, ne s’applique pas dans les cas prévus à l’article R 421-19, à savoir :
– lorsque les travaux ont pour effet de changer la destination d’une construction existante et que cette modification est soumise à autorisation du préfet en vertu de l’article L 631-7 du CCH.
– lorsque le permis de construire intéresse un immeuble inscrit ou un immeuble adossé à un immeuble classé.
– lorsque la construction est située dans le champ de visibilité d’un édifice classé ou inscrit.
– lorsque la construction se trouve dans un site classé, en instance de classement ou inscrit ou dans une zone de protection crée par décret en application des articles 17 ou 28 de la loi du 2 mai 1930.
– lorsque le projet est situé dans une zone de protection du patrimoine architectural et urbain.
– lorsque la construction est située dans un territoire en instance de classement ou classé
en réserve naturelle.
– lorsque la construction fait partie des catégories d’aménagements, d’ouvrages ou de travaux soumis à enquête publique en application du décret n°85-453 du 23 avril 1985.

c) Le délai d’instruction de la demande
Ce délai est fixé par l’article R 421-18 du CU. Le délai de principe est donc fixé, par cette disposition, à deux mois à compter de la date de dépôt du dossier complet en mairie.
Ce délai est cependant susceptible de prorogations dont le régime découle des alinéas 2 et suivants de ce même article R 421-18.
Ce délai est ainsi :
* porté à trois mois si la demande concerne la construction, soit de plus de 200 logements, soit de locaux à usage industriel ou commercial ou à usage de bureaux dont le SHON est égale ou supérieure à 2000 m² au total.
* majoré d’un mois lorsqu’il y a lieu de consulter un ou plusieurs services ou autorités dépendant de ministres ou personnes publiques autres que ceux chargés de l’instruction ou de la prise de décision ou de consulter une commission départementale ou régionale.
* également majoré d’un mois lorsqu’il y a lieu d’instruire une dérogation ou une adaptation mineure.
* porté enfin à cinq mois lorsque le projet est soumis à enquête publique, lorsqu’il y a lieu de consulter une commission nationale ou lorsque la demande concerne la construction de locaux à usage commercial assujettis à l’autorisation de la commission départementale d’équipement commercial.
En cas de recours formé dans les conditions prévues à l’article 32 de la loi n°73-1193 du 27 décembre 1973 d’orientation du commerce et de l’artisanat contre la décision de cette commission, ce délai est majoré de quatre mois.

d) L’autorité compétente pour instruire la demande et prononcer la décision.
Cette autorité est désignée par l’article L 421-2 du CU. Il s’agit :
du maire de la commune où se situe le projet si cette Ø commune est équipée d’un plan local d’urbanisme ou d’une carte communale approuvée.
Toutefois, lors de sa délibération approuvant la carte communale, le conseil municipal pourra décider que les permis de construire seront délivrés au nom de l’État. Il s’agit là d’une innovation de la loi SRU dans le souci de limiter au maximum les charges que représente l’instruction des demandes de permis de construire pour les petites communes.
du Président de l’EPCI Ø dont fait partie la commune lui même agissant au nom de cet EPCI et par délégation, lorsque précisément la commune a délégué sa compétence en matière d’instruction et délivrance des autorisations de construire à cet EPCI. Cette délégation de pouvoir doit être confirmée dans les mêmes formes après chaque renouvellement du conseil municipal ou après l’élection d’un nouveau président de l’EPCI.
du maire ou du préfet mais l’un et l’autre agissant au nom de Ø l’État, après avis du maire ou du Président de l’EPCI compétent pour les actes relatifs à l’utilisation du sol concernant :
a- les constructions , installations ou travaux réalisés pour le compte de l’État, de la région, du département, de leurs établissements publics et concessionnaires ainsi que pour le compte d’États étrangers et d’organisations internationales.
b- les ouvrages de production, de transport, de distribution et de stockage d’énergie ainsi que ceux utilisant des matières radioactives.
c- les constructions, installations ou travaux réalisés à l’intérieur des périmètres des opérations d’intérêt national.

Paragraphe 3 : la décision prise par l’autorité compétente sur la demande de permis de construire.

Généralités :
a) Forme et nature de la décision :
* Aux termes de l’art. R 421-29 du Code de l’Urbanisme, l’autorité compétente statue par arrêté. Si la décision comporte rejet de la demande, si elle est assortie de prescr1ptions ou s’il s’agit d’un sursis à statuer, elle doit être motivée. Il en est de même lorsqu’une dérogation ou une adaptation mineure est nécessaire. Une circulaire du 2 juin 1992 relative à l’application aux collectivités territoriales de la loi n°75-587 du 11 juillet 1979 sur la motivation des actes administratifs précise que cette motivation doit être écrite, claire et concise et comporter l’énoncé des considérations de droit et de fait qui fondent les décisions. Elle doit être adaptée au dossier au vu duquel la décision statue et éviter la simple référence ou reproduction de la règle de droit applicable.

b) Règles applicables
* Dans le temps : Le droit applicable est celui en vigueur au jour de la décision (CE. 29 juillet 1998 – Commune de Mont-de-Lans C/ SCI LECO – Construction – Urbanisme 1998 n°425).
* Au projet faisant l’objet de la demande : La règle de droit en fonction de laquelle l’autorité compétente statuera sur la demande résulte de la réglementation d’urbanisme applicable sur le lieu de situation du projet. Aux termes en effet de l’art. L. 421-3 al. 1 Code de l’Urbanisme, le permis de ne peut être accordé que si les constructions projetées sont conformes aux dispositions législatives et réglementaires concernant l’implantation des constructions, leur destination, leur nature, leur architecture, leurs dimensions, leur assainissement et l’aménagement de leurs abords et si le demandeur s’engage à respecter les règles générales de constructions prises en application du Chapitre I du titre I du livre I du C.C.H.
Ces règles d’urbanisme et de construction sont d’ordre public et il n’appartient pas à l’autorité compétente, quelle qu’elle soit, de transiger avec leur application. Certaines de ces règles sont d’application simple, tel étant le cas, par exemple, de celles qui se traduisent par une appréciation quantitative.
D’autres, en revanche, ne peuvent que faire appel, lors de leur mise en oeuvre, à un certain subjectivisme de la part de l’autorité compétente. Tel sera notamment le cas d’une règle imposant, par exemple, au projet étudié de respecter l’harmonie des paysages environnants.
* Enfin, le Code de l’Urbanisme introduit lui-même un certain degré de souplesse dans l’application de ces règles. Tel est le cas :
– de la notion dite “d’adaptation mineure”.
Cette notion trouve sa source dans l’art. L 123-1 du C.U. aux termes duquel les règles et servitudes définies par un plan local d’urbanisme ne peuvent faire l’objet d’aucune dérogation, à l’exception des adaptations mineures rendues nécessaires par la nature du sol, la configuration des parcelles ou le caractère des constructions avoisinantes.
Comme on l’a vu, l’examen d’un projet prévoyant une adaptation mineure entraîne une majoration d’un mois du délai d’instruction.
Le Juge de l’excès de pouvoir veille strictement à ce que le champ d’application de cette notion d’adaptation mineure ne dépasse pas les limites qui lui sont fixées par l’art. L 123-1 précité du Code de l’Urbanisme.

– de la possibilité de dispense de réalisation des emplacements de stationnement réglementairement nécessaires, en cas d’impossibilité technique d’exécution.
Aux termes de l’actuel art. L 123-3 al. 4 du C.U., tel qu’il résulte de l’art.34-1 de la loi SRU, lorsque le demandeur ne peut satisfaire lui-même aux obligations réglementaires qui lui sont fixées par la règle d’urbanisme applicable en matière d’emplacements de stationnement, il peut en être tenu quitte, pour les places qu’il ne peut réaliser lui-même sur le terrain d’assiette ou dans son environnement immédiat, soit par l’obtention d’une concession à long terme dans un parc public de stationnement existant ou en cours de réalisation, soit par l’acquisition de places dans un parc privé de stationnement existant ou en cours de réalisation.
A défaut de pouvoir réaliser cette obligation, le demandeur peut être tenu de verser à la commune une participation fixée par le Conseil Municipal, en vue de la réalisation de parcs publics de stationnement. Le montant de cette participation ne peut excéder 80.000 francs par place de stationnement. Ce montant, fixé à la date de promulgation de la loi SRU (13 décembre 2000) est notifié au 1er novembre de chaque année en fonction de l’évolution de l’indice du coût de la construction.
Les modalités d’application pratique de ce texte résultent des art. R 332-17 à R. 332-23 du C.U.
Là encore, le juge de l’excès de pouvoir veille au caractère exceptionnel d’une telle solution, dont il conditionne l’application à l’impossibilité technique de réaliser tout ou partie des emplacements de stationnement réglementaires.

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Paragraphe 4 : Les spécificités des décisions d’octroi du permis, de rejet de la demande, et enfin, de sursis à statuer

a) la décision accordant le permis de construire
Cette décision – assortie ou non des prescr1ptions – confère alors à son bénéficiaire un droit de construire conformément à ses dispositions. Ce faisant, elle constate que le projet se trouve conforme aux dispositions d’urbanisme applicables.
Toutefois, cette décision peut faire l’objet d’un retrait, lui-même devant :
– intervenir dans le délai du recours contentieux,
– et être justifié par une irrégularité entachant la décision.
Ce retrait peut être express ou implicite. Ainsi, dans l’hypothèse où le demandeur se prévaudrait d’un permis tacite, la notification tardive d’un refus de permis serait assimilable à une décision de retrait.

b) La décision de refus de permis
Il est important de souligner ici que l’autorité compétente pour prendre la décision doit se prononcer sur le dossier tel qu’il est présenté et ne dispose d’aucune initiative pour le modifier afin de le rendre conforme à la réglementation. Ainsi la décision de refus de permis de construire sanctionnera le défaut de conformité du projet avec la réglementation qui lui est applicable. Cette décision obligatoirement motivée comme on l’a vu, peut être soumise au contrôle du Juge de l’excès de pouvoir par le demandeur insatisfait. Le Juge aura alors pour mission d’apprécier la légalité de ces motifs de refus.

c) Le sursis à statuer
* Le sursis à statuer se définit comme la prérogative dont dispose l’autorité compétente pour prendre la décision de différer, précisément, cette prise de décision. Loin de dépendre du pouvoir souverain de cette autorité , les hypothèses dans lesquelles celle-ci se trouvent prévues et limitées par l’art. L 111-7 du C.U., lequel vise :
Aux Ø termes de l’art. L 111-9 C.U., les demandes d’autorisations concernant les travaux, constructions ou installations à réaliser sur des terrains devant être compris dans l’emprise d’une opération d’expropriation et ce, dès la date d’ouverture de l’enquête préalable à la déclaration d’utilité publique.

selon l’art. L 111-10 C.U., les demandes d’autorisation concernant des Ø travaux susceptibles de compromettre ou de rendre plus onéreuse l’exécution de travaux publics ou la réalisation d’une opération d’aménagement qui a été prise en considération par le conseil municipal ou par l’organe délibérant de l’EPCI ou, dans le périmètre des opérations d’intérêt national par le Préfet.
Selon l’art. L 123-6 C.U., les demandes d’autorisation concernant des Ø constructions, installations ou opérations qui seraient de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l’exécution d’un futur plan d’urbanisme en cours d’élaboration. Le sursis à statuer peut être opposé à compter de la publication de la décision prescrivant l’élaboration de ce plan d’urbanisme.
Selon Ø l’art. L 311-2 C.U., les demandes d’autorisation concernant des terrains ou immeubles situés dans une zone d’aménagement concerté et à compter de la publication de l’acte de création de cette ZAC.
Enfin, aux termes de Ø l’art. L. 313-2 C.U., les travaux ayant pour effet de modifier l’état d’immeubles existants et soumis à la réglementation du permis de construire lorsqu’ils sont situés dans le périmètre d’un futur secteur sauvegardé au sens de l’art. L 313-1 C.U. Cette faculté d’opposer le sursis à statuer est ouverte pendant la période comprise entre la délimitation du secteur sauvegardé et l’intervention de l’acte rendant public le plan de sauvegarde et de mise en valeur.
En toute hypothèse, cette décision de sursis à statuer doit être motivée et sa durée ne peut excéder deux ans.
* A l’expiration du délai fixé par la décision de sursis à statuer, l’autorité compétente ne peut, aux termes de l’art. 111-8 du C.U., opposer à une même demande d’autorisation un nouveau sursis fondé sur le même motif que le sursis initial.
Dans les deux mois courant à compter de l’expiration du délai de sursis à statuer, le demandeur du permis doit saisir l’autorité compétente d’une confirmation de sa demande initiale. Cette autorité doit alors se prononcer définitivement dans le délai de deux mois suivant cette confirmation. A défaut d’une notification de décision dans ce délai alors aux termes de l’art. L 111-8 C.U. dernier alinéa, l’autorisation est considérée comme accordée dans les termes où elle avait été demandée.
Enfin, dans l’hypothèse ou des motifs différents rendraient possible l’intervention d’une décision de sursis à statuer par application d’une disposition autre que celle qui a fondé le sursis initial, la durée totale des sursis ordonnés ne peut en aucun cas excéder trois ans. Cette règle est posée par l’art. L. 111-8 al. 3 C.U.