Le financement des réseaux

Pour permettre de nouvelles constructions, les communes doivent fréquemment créer ou aménager de nouvelles voies publiques, mettre en place ou prolonger des réseaux, notamment d’eau ou d’électricité. Ce sont des dépenses qui sont à la charge du budget communal (ou des établissements publics de coopération intercommunale compétents).

Lorsqu’il s’agit d’opérations d’urbanisme d’une certaine importance, le financement de ces travaux d’équipement peut être mis à la charge des constructeurs par le biais de la procédure de ZAC ou par un Programme d’aménagement d’ensemble (PAE). Ces dispositifs ne sont toutefois pas adaptés à l’urbanisation courante, en particulier dans les petites et moyennes communes.

Pour pouvoir financer leur développement, notamment quand les recettes issues des impôts locaux et de la taxe locale d’équipement n’y suffisent pas, de nombreuses communes demandent aux particuliers une participation aux dépenses d’équipement. Un tel dispositif, qui s’apparente à un impôt, doit être transparent et respecter le principe constitutionnel d’égalité des citoyens devant les charges publiques. Il doit également éviter de faire courir aux communes des risques de recours pour demander le remboursement, avec intérêts, des sommes versées. Ces recours peuvent leur coûter très cher, alors qu’il devient « habituel » de porter tout désaccord devant les tribunaux.

C’était le but poursuivi par la Participation pour voirie nouvelle et réseaux (PVNR) instituée par la loi SRU. Mais ce dispositif a été conçu de façon trop rigide et sa mise en œuvre a fait apparaître de nombreuses difficultés qu’il convenait de corriger.

La loi Urbanisme et habitat a créé la « Participation pour voirie et réseaux » (PVR). Elle a, par ailleurs, précisé les conditions dans lesquelles une commune peut mettre à la charge du particulier un raccordement à usage individuel.

La Participation pour voirie et réseaux
La PVR permet aux communes de percevoir des propriétaires de terrains nouvellement desservis par un aménagement une contribution correspondant à tout ou partie du financement des travaux nécessaires. Les travaux concernés sont :

la réalisation ou l’aménagement d’une voie. Ceci peut inclure l’acquisition des terrains, les travaux de voirie (chaussée et trottoirs), l’éclairage public, le dispositif d’écoulement des eaux pluviales et les éléments nécessaires au passage, en souterrain, des réseaux de communication (travaux de génie civil, gaines, fourreaux et chambres de tirage, à l’ex-clusion du coût des câbles) ;
la réalisation des réseaux d’eau potable, d’électricité et d’assainissement (hors des secteurs d’assainissement individuel) ;
les études nécessaires à ces travaux.

Contrairement à la PVNR, la PVR peut être utilisée pour financer des réseaux le long d’une voie existante sur laquelle aucun aménagement n’est réalisé.

Attention :la commune ne pourra mettre ultérieurement à la charge des propriétaires le financement des travaux qu’elle n’aurait pas prévus dans sa délibération et qui se révèleraient nécessaires après réalisation des constructions. Elle a donc intérêt à anticiper les aménagements futurs. Les élus sont libres de choisir l’aménagement qu’ils souhaitent à terme pour la voie mais ils ont tout intérêt à se poser la question au moment de la mise en place de la PVR.

La commune n’a pas l’obligation de réaliser en une seule fois tous les aménagements prévus. Par exemple, dans le cas de l’aménagement d’une voie préexistante, elle peut prévoir dans la délibération à la fois les travaux concernant la voie (trottoirs, éclairage public, …) et la réalisation des réseaux d’eau et d’électricité. Elle peut réaliser les réseaux au moment du premier permis de construire et effectuer les autres travaux ultérieurement, au fur et à mesure de l’installation d’autres constructions. Elle peut également procéder à la réalisation de la voie par tronçons successifs.

Comment est instituée la PVR ?

La PVR est instituée sur le territoire de la commune par une simple délibération du Conseil municipal. Cette participation peut être instituée dans toutes les communes, qu’elles soient ou non dotées d’un Plan local d’urbanisme (PLU) ou d’une carte communale.

Ensuite une délibération, propre à chaque voie, précise les travaux qui sont prévus et le montant de la participation par mètre carré de terrain qui sera mise à la charge des propriétaires.

La commune pourra utiliser un barème forfaitaire pour appliquer la PVR.

Quels sont les propriétaires qui doivent payer la PVR ?

Ce sont les propriétaires des terrains situés de part et d’autre de la voie et qui vont donc bénéficier de son aménagement.

La participation que paye chaque propriétaire est calculée au prorata de la surface de son terrain. Sont pris en compte pour ce calcul les terrains ou parties de terrain situés dans une bande de 80 mètres de part et d’autre de la voie. Cette limite, fixée par la loi, peut être adaptée par la délibération propre à chaque voie et en fonction des circonstances locales, dans une fourchette comprise entre 60 et 100 mètres.

Le paiement de la PVR est généré par la délivrance d’une autorisation de lotir ou d’un permis de construire. Toutefois un propriétaire peut, par convention, accepter de préfinancer la réalisation ou l’aménagement de la voie, pour obtenir que son terrain devienne rapidement constructible.

En revanche, la commune ne peut pas percevoir la PVR des propriétaires des terrains déjà construits ou des propriétaires des terrains qui choisissent de ne pas construire. De plus, le Conseil municipal peut exonérer les logements locatifs sociaux du paiement de la PVR.

Les sommes correspondant aux terrains déjà construits ou non constructibles demeurent à la charge du budget communal. En effet, considérer que les terrains déjà construits, non constructibles ou destinés à recevoir des logements sociaux, ne sont pas concernés et répartir le coût des travaux uniquement sur les autres terrains, reviendrait à reporter sur ceux qui construisent, le coût d’un équipement public qui bénéficie à tous. Il serait contraire au principe d’égalité de demander une somme supérieure à un propriétaire du seul fait que le terrain voisin est déjà construit ou que la commune a décidé, dans son PLU ou sa carte communale, de le rendre inconstructible ou encore qu’il accueille des logements sociaux que la commune a choisi d’exonérer.

En revanche, la loi autorise à exclure de l’assiette des terrains concernés, et donc à répartir uniquement entre les autres terrains, les terrains durablement et définitivement inconstructibles et dont il est certain qu’ils ne bénéficieront pas de l’aménagement réalisé. Ces terrains sont ceux qui, pour des raisons physiques (présence d’un ravin, d’une rivière, …), sont durablement inconstructibles ou ne sont pas desservis par les réseaux ou la voie concernés ou les terrains rendus inconstructibles par un PPR.

Comment se répartissent les rôles entre la commune et les syndicats intercommunaux d’eau, d’assainissement ou d’électricité ?

Qu’elle ait institué la PVR ou non, lorsque des équipements relèvent d’un syndicat intercommunal d’eau ou d’électricité, la commune doit s’entendre avec le syndicat sur les travaux à réaliser. Des pratiques très diverses existent concernant les relations entre les communes et les syndicats intercommunaux. La loi n’impose aucun formalisme.

Parce qu’elle est responsable de l’urbanisme et que la PVR est un moyen de financer les dépenses nécessaires au développement de l’urbanisation, c’est la commune qui décide la mise en place de la PVR. Que la commune effectue les travaux directement ou à travers un syndicat intercommunal n’y change rien.

Par exemple, une commune versera au syndicat d’eau les sommes dues pour les travaux d’eau, au syndicat d’électricité les sommes dues pour l’électricité et effectuera ellemême les dépenses de voirie. Si elle a institué la PVR, elle percevra des propriétaires une somme correspondant à tout ou partie de ces dépenses. Sinon, elle les financera sur le budget communal.

Dans un souci de simplicité, la loi a néanmoins prévu que lorsque le Conseil municipal a décidé de ne réaliser, sur une voie existante, qu’un ou plusieurs réseaux (eau, assainissement, électricité), il peut décider, en accord avec les syndicats compétents, que la PVR leur sera versée directement. Dans ce cas, les sommes dues par les propriétaires fonciers ne transitent pas par le budget communal.

Le financement des raccordements à usage individuel

La PVR permet d’assurer le financement des réseaux publics destinés à desservir plusieurs terrains. Dans certaines communes rurales, où les constructions nouvelles sont très peu nombreuses, la délivrance d’un permis de construire est parfois subordonnée à un simple raccordement aux réseaux existants. La commune peut mettre ce raccordement à usage individuel à la charge du constructeur, dans la limite de 100 mètres.

Il s’agit seulement d’un raccordement à usage individuel, qui doit être dimensionné pour répondre aux seuls besoins de l’opération. La loi dit explicitement qu’il ne doit en aucun cas être destiné à desservir d’autres constructions, existantes ou futures. Si la commune désire faire financer par les propriétaires un réseau pouvant desservir plusieurs constructions, il lui faut avoir recours à la PVR.

Quels liens entre la délivrance des permis de construire et des certificats d’urbanisme et le raccordement aux réseaux ?

La délivrance des permis de construire et des certificats d’urbanisme, déterminée avant tout par les documents d’urbanisme (PLU, carte communale), suppose également la présence des principaux réseaux : eau potable, électricité, assainissement et accès pom-piers. En revanche, l’absence ou la présence de la PVR, qui est une modalité de financement des réseaux, n’a aucun impact juridique direct sur la délivrance ou non d’un permis de construire ou d’un certificat d’urbanisme.

Dans les zones U des POS ou des PLU et dans les parties actuellement urbanisées des communes dotées d’une carte communale ou non dotées d’un document d’urbanisme, le permis de construire ne peut, en règle générale, pas être refusé pour absence de desserte7. Si les réseaux n’existent pas, le classement en zone urbaine implique que la commune les réalise. Si les réseaux existent à proximité du terrain, le permis de construire peut prévoir un raccordement à usage individuel, mais ne peut pas être refusé.
Dans les zones à urbaniser des PLU et des POS (zones NA ou AU « strictes »), les terrains sont constructibles s’ils sont situés à proximité des voies et réseaux. Toutefois, le document d’urbanisme peut subordonner la délivrance des permis à la réalisation d’un aménagement d’ensemble de la zone.
Dans les communes qui n’ont pas de document d’urbanisme, les permis de construire et certificats d’urbanisme ne sont délivrés que dans la partie actuellement urbanisée de la commune. Toutefois, le Conseil municipal peut demander, dans l’intérêt de la commune, qu’un permis de construire soit délivré en dehors de la partie urbanisée. Cette possibilité n’est ouverte que lorsque le terrain est situé à proximité des réseaux et que son raccordement n’entraîne donc pas de frais importants pour la commune.
La notion de « proximité » doit être appréciée localement par la commune. La jurisprudence a en général retenu qu’un terrain situé à une centaine de mètres des équipements devait être considéré comme desservi, sauf circonstances locales particulières.

Réseaux et constructions existantes

Lorsqu’un raccordement nécessitant une extension des réseaux publics est demandé en dehors de tout projet de construction, pour une construction existante régulièrement édifiée, le code de l’urbanisme ne s’applique pas. Dans ces cas, la possibilité pour le service public local de conditionner l’extension du réseau au versement d’une participation et les modalités de calcul de cette participation sont définis par des textes spécifiques et le règlement du service public local. Pour l’électricité, cette possibilité est explicitement prévue par l’article 4 de la loi du 10 février 2000 sur le service public électrique8.

Il en est de même lorsque la demande de raccordement concerne une habitation existante qui fait l’objet de simples travaux de confort, d’amélioration, de mise aux normes ou de réfection même s’ils requièrent à ce titre une déclaration de travaux ou un permis de construire.

En revanche, la restauration d’un bâtiment très dégradé ou le changement de destination d’un bâtiment sont traités de la même façon qu’une construction neuve.